ECLI:NL:CBB:2015:159

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/75

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2015 in de zaak tussen

[naam 1], te [plaats], appellante

(gemachtigde: mr A.F.H. ten Brummelhuis),

de Nederlands Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mr. I.A. van Houten en M.G. van Horzen).

Procesverloop

Bij tariefbeschikking van 12 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster in het kader van de vaststelling van aanvaardbare kosten AWBZ de nacalculatie over het jaar 2012 verwerkt.

Bij besluit van 20 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerster heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2015.

Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2].
Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.

Overwegingen

1.1

Appellante exploiteert woonzorgcentra en -complexen voor senioren in de gemeenten Bunnik, Rhenen, Utrechtse Heuvelrug, Veenendaal en Wijk bij Duurstede.
De gebouwen waarin de woonzorgcentra en –complexen zijn gevestigd huurt zij van [naam 3] ([naam 3]). De locatie in Bunnik, [naam 4] (locatie [naam 4]) is in 2005 gerenoveerd. Op 23 augustus 2006 hebben de stichting Rijnheuvel, voorgangster van appellante, en [naam 3] een overeenkomst gesloten voor de (ver)huur van de locatie [naam 4]. Daarbij is de huurprijs voorlopig vastgesteld op een bedrag van € 60.269,25 per maand.

1.2

Op 31 mei 2013 hebben appellante en het zorgkantoor een gezamenlijke opgave ten behoeve van de nacalculatie 2012 ingediend
.Ter toelichting op het opnemen van kosten van zorginfrastructuur (nagekomen kosten zorginfrastructuur) heeft appellante meegedeeld dat zij in 2012 is geconfronteerd met een factuur van [naam 3] inzake nagekomen kosten zorginfrastructuur over de periode die teruggaat tot en met mei 2008. Het betreft een bedrag van € 69.612,-. Daarnaast heeft appellante ter toelichting op het opnemen van kosten met betrekking tot de huur van de locatie [naam 4] (nagekomen kosten huur) meegedeeld dat [naam 3] in 2012 een definitieve huur heeft vastgesteld en het verschil tussen de werkelijke en de voorlopige huur over de periode van december 2005 tot en met 2011 in rekening heeft gebracht. Het betreft een bedrag van € 704.577,-.

1.3

Bij brief van 5 augustus 2013 heeft verweerster appellante meegedeeld dat de definitief vastgestelde aanvaardbare kosten 2012 afwijken van de opgegeven kosten in het nacalculatieformulier. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat appellante in de opgave kosten uit voorgaande jaren heeft opgenomen, te weten kosten van huur en erfpacht voor de locatie [naam 4] over de periode december 2005 tot en met 2011 en de kosten van zorginfrastructuur. Op grond van artikel 4.1.1 van de Beleidsregel nacalculatie 2012 CA-300-558 kan de opgave alleen gerealiseerde productie, kapitaallasten en overige onderdelen over 2012 bevatten. Dit betekent dat het niet is toegestaan kosten uit voorgaande jaren op te nemen. Als gevolg hiervan is de nacalculatie niet conform het door appellante ingediende nacalculatieformulier.

2.1

Het geschil ziet op de weigering van verweerster de nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur over de periode december 2005 tot en met 2011 te aanvaarden in de nacalculatie over het jaar 2012, alsmede de weigering terug te komen van de definitief geworden tariefbeschikkingen met betrekking tot de nacalculaties over de jaren 2005 tot en met 2011.

2.2

Verweerster is verantwoordelijk voor de jaarlijkse vaststelling van de aanvaardbare kosten van zorgaanbieders. In het kader van een doelmatige uitvoeringspraktijk heeft zij een procedure vastgesteld die is neergelegd in beleidsregels. De procedure strekt ertoe dat aan de ene kant zoveel mogelijk gebruik kan worden gemaakt van de voor budgetvaststelling relevante feitelijke gegevens en dat aan de andere kant op een zo vroeg mogelijk tijdstip duidelijkheid ontstaat over de hoogte van het budget. Deze duidelijkheid is noodzakelijk voor de financiële planning en verslaglegging van de zorgaanbieders, die de van het budget afgeleide tarieven in rekening brengen aan de zorgverzekeraars, die deze tarieven voldoen. Voorts rapporteert verweerster de hieruit voorvloeiende gegevens aan het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De macrogegevens zijn benodigd voor het afleggen van verantwoording aan de Tweede Kamer. Ook vormen deze gegevens de basis voor het maken van een prognose voor de kostenontwikkeling in de zorg en het maken van beleid.

2.3

In 2012 waren van toepassing de Beleidsregel aanvaardbare kosten AWBZ 2012
CA-300-520
,de Beleidsregel nacalculatie 2012 CA-300-558 (beleidsregel CA-300-558) en de Circulaire Care/AWBZ/13/02c (circulaire) van 6 februari 2013

2.4

Artikel 4.1.1. van de beleidsregel CA-300-558 bepaalt dat de zorgaanbieder vóór
1 juni 2013 de definitieve nacalculatie 2012 indient bij verweerster zoals vastgelegd in de Regeling informatieverstrekking definitieve vaststelling aanvaardbare kosten AWBZ 2012, de Regeling Administratieve Organisatie en Interne Controle AWBZ-zorgaanbieder 2012 en het Controleprotocol nacalculatie 2012. De opgave bevat de gerealiseerde productie over 2012 en de kapitaallasten en de overige onderdelen over 2012. De opgave wordt aangeleverd via het nacalculatieformulier 2012 dat door verweerster is opgesteld. De opgave moet voorzien zijn van een controleverklaring. Het voorblad van de nacalculatie moet worden ondertekend door het bestuur van de zorgaanbieder en door het zorgkantoor. Daarnaast moet het voorblad worden gewaarmerkt door de accountant als bedoeld in artikel 393 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

2.5

Artikel 4.1.2. van de beleidsregel CA-300-558 bepaalt dat verweerster op basis van de ontvangen nacalculatie-opgave 2012 die voor 1 juni 2013 is aangeleverd, de aanvaardbare kosten ambtshalve vaststelt. Verweerster stelt ook ambtshalve de verrekening vast van het verschil tussen de aanvaardbare kosten en de opbrengst van de overeengekomen vaste tarieven op basis van de gerealiseerde productie (sluittarief). Nadat de beoordeling van de nacalculatieaanvraag is afgerond en verwerkt in een tariefbeschikking, wordt deze laatste na het verstrijken van de wettelijke bezwaartermijn van zes weken een in rechte onaantastbaar besluit betreffende de aanvaardbare kosten over 2012. Wijziging van die kosten is dan niet meer mogelijk.

2.6

In de circulaire heeft verweerster de besturen van AWBZ-instellingen en zorgkantoren instructies gegeven over de wijze van indienen van het nacalculatieformulier ten behoeve van de vaststelling van de aanvaardbare kosten over 2012. Daarin staat onder meer het volgende:

“De zorgaanbieders dienen vóór 1 juni 2013 een definitieve opgave van de gerealiseerde

productie 2012, de kapitaallasten van 2012 en de overige nacalculeerbare onderdelen van 2012 bij de NZa in. Daarnaast moet de Vragenlijst Controleprotocol en Vragenlijst Overige vragen worden aangeleverd. Voor de nacalculatieopgave maken de zorgaanbieders gebruik van het calculatiemodel rentekosten 2012. De opgave moet voorzien zijn van een controleverklaring en een door het bestuur van de zorgaanbieder en het zorgkantoor ondertekend en door de accountant gewaarmerkt voorblad.

In het nacalculatie formulier mogen alleen kosten worden opgenomen die betrekking hebben op het jaar 2012.”

2.7

Verweerster stelt zich onder verwijzing naar de beleidsregel CA-300-558 op het standpunt dat de opgegeven nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur over de periode van december 2005 tot en met 2011 geen betrekking hebben op het jaar 2012. Deze kosten hadden bij de nacalculatie van de desbetreffende jaren moeten worden opgenomen. De aanvaardbare kosten over de jaren 2005 tot en met 2011 zijn vastgesteld in de tariefbeschikkingen over 2005 tot en met 2011 die inmiddels in rechte onaantastbaar zijn. De aanvaardbare kosten over deze jaren kunnen niet meer worden gewijzigd. Verweerster heeft de opname van de nagekomen kosten van huur en infrastructuur in het nacalculatieformulier 2012 tevens aangemerkt als een verzoek terug te komen van de tariefbeschikkingen over 2005 tot en met 2011. Zij heeft geen aanleiding gezien om dit verzoek te honoreren. De omstandigheid dat [naam 3] pas in 2012 de definitieve huur en kosten van zorginfrastructuur in rekening heeft gebracht, kan volgens verweerster niet worden gezien als een nieuw feit of veranderde omstandigheid waarin aanleiding had moeten worden gezien om terug te komen van de eerdere beschikkingen. Appellante was op de hoogte van het feit dat de huurprijs niet definitief was vastgesteld en dat dit op een later tijdstip alsnog zou plaatsvinden. In genoemde omstandigheid ziet verweerster ook geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die verweerster zou nopen af te wijken van haar beleid.

3. Appellante handhaaft in beroep haar stelling dat de nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur over de periode van december 2005 tot en met 2011 betrekking hebben op het jaar 2012. Deze kosten zijn, gelet op de in 2012 gestuurde factuur, in 2012 in rekening gebracht aan appellante en door appellante in 2012 betaald. Daarom komen deze kosten voor volledige nacalculatie in aanmerking. Het vaststellen van de definitieve huur heeft zeer lang op zich laten wachten. Dit valt appellante niet aan te rekenen. Het was voorts voor appellante niet mogelijk deze kosten in de nacalculatie van eerdere jaren op te voeren. Appellante kon in de jaren voor 2012 geen reële schatting van deze kosten maken. Een dergelijke schatting zou er altijd toe leiden dat er later extra kosten of juist minder kosten in rekening worden gebracht.

Het opvoeren van de kosten in 2012 brengt bovendien al met zich dat appellante als gevolg van de transitie naar volledige NHC-financiering slechts 90% van de kosten kan opvoeren. Daarnaast zijn de door het College bouw zorginstellingen (Cbz) afgegeven beschikkingen met betrekking tot de renovatie en nieuwbouw van de locatie [naam 4] doorgezonden aan verweerster zodat zij ook op de hoogte was van het feit dat sprake was van een voorlopige huurberekening. Verweerster kan appellante daarom niet tegenwerpen dat zij niet op de hoogte was van de voorlopige vaststelling van de huur.

Appellante heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaronder het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel. Gelet op de beschikking van het Cbz mocht appellante erop vertrouwen dat op basis van de definitieve huur zou worden nagecalculeerd.

4.1

Het College stelt voorop dat uit de beleidsregel CA-300-558 duidelijk blijkt dat in de nacalculatie over 2012 geen kosten opgenomen mogen worden die betrekking hebben op eerdere jaren. Met verweerster is het College van oordeel dat de nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur over de periode van december 2005 tot en met 2011 geen betrekking hebben op het jaar 2012 maar op de jaren daarvoor. Het betoog van appellante dat deze kosten pas in 2012 zijn gefactureerd en in 2012 door haar zijn betaald, maakt dit niet anders. Deze grond slaagt derhalve niet.

4.2

Ook het betoog van appellante dat verweerster in strijd heeft gehandeld met enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur faalt. Naar het oordeel van het College heeft verweerster het bestreden besluit voldoende inzichtelijk en draagkrachtig gemotiveerd. Van schending van het motiveringsbeginsel is geen sprake.

Appellante heeft aangevoerd dat het besluit onevenredige gevolgen heeft nu een aanzienlijk bedrag niet wordt nagecalculeerd en daarmee voor haar rekening komt. Hieruit volgt naar het oordeel van het College niet dat de voor appellante nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verweerster heeft in dit verband terecht opgemerkt dat het enkele feit dat een zorgaanbieder een negatief resultaat of een financiële tegenvaller heeft, geen grond vormt om af te wijken van de beleidsregels. Van schending van het rechtszekerheids- dan wel vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van het College evenmin sprake. Aan de beschikking van het Cbz van 23 april 2008 heeft appellante niet het rechtens te honoreren vertrouwen kunnen ontlenen dat de nagekomen kosten van huur en infrastructuur in de nacalculatie over 2012 zouden worden opgenomen.

4.3

Ten aanzien van het beroep van appellante op bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, overweegt het College dat uit wat appellante heeft aangevoerd niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van de beleidsregels.

4.4

Verweerster heeft het opnemen van de nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur in de nacalculatie 2012 tevens aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de tariefbesluiten over de periode van 2005 tot en met 2011. Vaststaat dat appellante tegen de tariefbeschikkingen in de periode van 2005 tot en met 2011 geen bezwaar heeft gemaakt, zodat deze beschikkingen in rechte onaantastbaar zijn.

4.5

Zoals het College eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraken van 14 maart 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:100) en 24 januari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ3241) staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova). Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nova en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om die nova naar voren te brengen.

4.6

Het College is, anders dan verweerster, van oordeel dat de nagekomen kosten van huur en zorginfrastructuur kunnen worden aangemerkt als nova als in 4.5 bedoeld. Appellante is pas in 2012 in kennis gesteld van de hoogte van de definitief vastgestelde en met terugwerkende kracht in rekening gebrachte huurprijs en geconfronteerd met het met terugwerkende kracht in rekening brengen van de kosten van zorginfrastructuur. Deze kosten waren haar ten tijde van de beschikkingen waarvan herziening wordt verzocht, niet bekend. De vraag is vervolgens of verweerster in de nova aanleiding had moeten zien terug te komen van haar oorspronkelijke besluiten. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.

4.7

Uit de beleidsregels inzake het vaststellen van de aanvaardbare kosten en de nacalculatie vloeit voort dat appellante verantwoordelijk is voor een tijdige en juiste aanlevering van gegevens. Van appellante mag worden gevergd dat zij actief stappen onderneemt om bijtijds duidelijkheid te verkrijgen over de definitieve kosten die bij haar in rekening zullen worden gebracht. Zonodig dient zij een zo goed mogelijke schatting van de kosten te maken. Appellante heeft in 2006 met [naam 3] een huurovereenkomst gesloten waarbij de huurprijs, bestaande uit kapitaallasten en variabele lasten, voorlopig is vastgesteld. Niet kan worden gezegd dat zij niet heeft kunnen zien aankomen dat op enig moment de huurprijs definitief zou worden vastgesteld, alsmede dat alsnog kosten van zorginfrastructuur in rekening zouden worden gebracht. Als appellante al niet eerder stappen had kunnen ondernemen om duidelijkheid te verkrijgen over de definitieve kosten, dan heeft zij in elk geval gedurende lange tijd nagelaten verweerster hierover te informeren. Zij heeft verklaard dat zij vóór 2012 geen contact met [naam 3] heeft gehad over de definitieve vaststelling van de huurprijs en kosten van zorginfrastructuur. De omstandigheid dat de huur is gebaseerd op een beschikking van het Cbz die ook aan verweerster is toegezonden maakt dat niet anders. Dat appellante veronderstelde dat de definitieve huur niet veel hoger zou uitvallen dan de voorlopig vastgestelde huur, komt voor haar rekening en risico.

5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.

6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H. Bolt en mr. H.A.A.G Vermeulen, in aanwezigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 mei 2015.

w.g. W.E. Doolaard w.g. P.M. Okyay-Bloem