Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 14/400 en 14/416
27811
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2015 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant 1,
[naam 2] ,te [plaats 2] , appellant 2, (gezamenlijk ook aangeduid als appellanten),
(gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluiten van 20 maart 2014 en 6 maart 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvraag van appellant 1 onderscheidenlijk appellant 2 om subsidie in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Jonge Landbouwers 2013 (Regeling), afgewezen.
Bij besluiten van 12 juni 2014 en 11 juni 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
Appellant 1, onderscheidenlijk appellant 2, hebben tegen de respectieve bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van appellant 1 is geregistreerd onder 14/400 en het beroep van appellant 2 is geregistreerd onder 14/416.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben hierop gereageerd in een nader stuk.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 21 januari 2015, waar de beroepen gevoegd zijn behandeld. Appellanten zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerder de subsidieaanvragen van appellanten terecht heeft afgewezen op de grond dat appellanten niet kwalificeren als ‘Jonge Landbouwers’ waarvoor de subsidie, die mede wordt gefinancierd uit het Europese Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling, is bedoeld.
2. Artikel 22, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van
20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europese Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 22 - Vestiging van jonge landbouwers
1. De in artikel 20, onder ii), bedoelde steun wordt toegekend aan landbouwers die:
a) jonger zijn dan 40 jaar en zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen (…)
Artikel 71 - Subsidiabiliteit van de uitgaven
(…)
3. De regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven worden op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bijzondere voorwaarden die bij deze verordening voor bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn vastgesteld. (…)”
De Regeling luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 2:1. Begripsbepalingen
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
(…)
– jonge landbouwer: natuurlijke persoon die ten hoogste 39 jaar oud is en sinds ten hoogste drie jaar voor het eerst voor eigen rekening en risico een landbouwonderneming beheert die hij:
a. alleen in eigendom, pacht of erfpacht heeft, of
b. volledig in eigendom, pacht of erfpacht heeft met een andere natuurlijke persoon die niet eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom, pacht of erfpacht heeft gehad;
(…)”
3.1.
Verweerder heeft in de primaire besluiten, zoals gehandhaafd in de bestreden besluiten, de aanvragen om subsidie van appellanten afgewezen omdat zij volgens verweerder ten tijde van die aanvragen geen jonge landbouwer waren als bedoeld in artikel 2:1 van Pro de Regeling.
Ten aanzien van appellant 1 heeft verweerder gesteld dat hij al langer dan drie jaar voor het eerst voor eigen rekening en risico een landbouwonderneming beheerde. Deze motivering heeft verweerder ter zitting laten vallen. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat appellanten niet voldoen aan het vereiste, vervat in artikel 2:1, jonge landbouwer, aanhef en onder b, van de Regeling, dat de medevennoot niet eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom, pacht of erfpacht mag hebben gehad.
3.2
Ten aanzien van dit laatste stelt verweerder dat appellant 1 hieraan niet voldeed, omdat de medevennoot van appellant, [naam 3] , al eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom heeft gehad. Appellant 2 voldeed daaraan evenmin, omdat zijn medevennoot, [naam 4] , eveneens al eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom heeft gehad.
3.3
Verweerder stelt dat geen bepaling is aan te wijzen in de Verordeningen (EG) nr. 1698/2005 of 1974/2006 die het de nationale wetgever verbiedt om te bepalen dat de medevennoot niet eerder een landbouwonderneming volledig in eigendom, pacht of erfpacht mag hebben gehad wanneer een landbouwonderneming met een ander wordt beheerd. Er wordt evenmin getreden buiten het kader dat is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1698/2005, omdat het element van eigendom of pacht een factor is die van belang is bij beantwoording van de vraag of de jonge landbouwer effectieve zeggenschap heeft. Het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 25 oktober 2012 met zaaknummer C-592/11 (ECLI:EU:C:2012:673) staat volgens verweerder evenmin aan het stellen van dit vereiste in de weg.
3.4
Verweerder betoogt in dat verband dat de subsidieregeling erop is gericht dat de jonge landbouwer kan investeren en bijdragen aan de modernisering van het platteland, ondanks de hoge schuldenlast als gevolg van de bedrijfsstart of bedrijfsovername. De subsidie is volgens verweerder niet bedoeld voor landbouwers die instappen in een bestaand bedrijf, waarbij nog geen sprake is van overname van het bedrijf en het gaan uitoefenen van effectieve zeggenschap. Verweerder wijst erop dat de definitie van jonge landbouwer, zoals deze is opgenomen in artikel 2:1 van Pro de Regeling, de nationale uitwerking is van artikel 22, eerste lid, sub a, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 en dat het Hof van Justitie in voormeld arrest heeft uitgelegd wat dient te worden verstaan onder “zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen”. Het Hof van Justitie legt het begrip bedrijfshoofd zo uit dat een jonge landbouwer effectieve en voortdurende zeggenschap moet hebben over zowel het landbouwbedrijf als het beheer ervan, hetgeen de effectiviteit en de duurzaamheid waarborgt van de door de betrokkene te realiseren ontwikkeling van het bedrijf (punt 55). Het Hof van Justitie heeft hiertoe, zo betoogt verweerder, verwezen naar de punten 11, 13, 16 en 24 van de considerans bij Verordening (EG) nr. 1698/2005, waaruit volgt dat artikel 22 ertoe Pro strekt om de vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken om het menselijk potentieel te versterken en het concurrentievermogen van de landbouwsector te verbeteren en aldus bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden. Verweerder verwijst op dit punt tot slot naar de uitspraak van het College van 19 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:369).
4.1
Appellanten betogen dat verweerder hun aanvragen om subsidie voor jonge landbouwers ten onrechte heeft afgewezen. Appellanten stellen dat zij ‘jonge landbouwers’ zijn in de zin van Verordening (EG) nr. 1698/2005. Ter onderbouwing van hun stelling hebben zij het volgende aangevoerd. In artikel 22, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 zijn de voorwaarden voor de subsidie voor jonge landbouwers vastgesteld. De subsidie wordt volgens deze bepaling toegekend aan landbouwers die jonger zijn dan 40 jaar, zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen, over voldoende vakbekwaamheid beschikken en een bedrijfsplan voor de ontwikkeling van hun landbouwactiviteiten indienen. Hoewel de lidstaten in een dergelijke context mogen preciseren onder welke concrete voorwaarden een steunaanvrager als “bedrijfshoofd” kan worden aangemerkt, geldt daarbij – zo heeft het Hof van Justitie in voormeld arrest overwogen – het voorbehoud dat dergelijke voorwaarden niet buiten het erdoor te preciseren kader treden en dus ertoe strekken om te verzekeren dat de aanvrager over effectieve en voortdurende zeggenschap beschikt over zowel het landbouwbedrijf als het beheer ervan. In het in artikel 2.1, aanhef, jonge landbouwer, onder b, bepaalde is een vereiste vervat om als jonge landbouwer te kunnen worden aangemerkt dat geen precisering als hiervoor bedoeld inhoudt maar in wezen een aanvullend vereiste is om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen. Dat is in strijd met genoemde verordening. Met het stellen van dit vereiste wordt getreden buiten het kader van de voorwaarden die in genoemde verordening aan de vestiging van jonge landbouwers zijn gesteld. Immers, het vereiste dat de medevennoot van appellanten niet op enig moment een landbouwbedrijf volledig in eigendom mag hebben gehad, heeft geen verband met de voorwaarde dat appellant beschikt over effectieve en voortdurende zeggenschap over het bedrijf. Het feit dat de onderscheidenlijke medevennoten van appellanten eerder landbouwbedrijven hebben gehad, heeft geen enkele invloed op de huidige uitgangspositie van appellanten en hun effectieve en voortdurende zeggenschap over de onderscheidenlijke bedrijven of op hun huidige financiële en juridische uitgangsposities, aldus appellanten.
4.2
Daarnaast stellen appellanten dat voormeld extra vereiste een discriminatoire werking heeft, omdat deze ongelijkheid schept tussen de ene jonge landbouwer en de andere bij gelijke uitgangspunten. Als gevolg van de gekozen juridische constructie van de eerdere onderneming van hun medevennoten worden appellanten immers uitgezonderd van subsidie. Tot slot is dit vereiste volgens appellanten in strijd met het beginsel van eerlijke concurrentie.
5.1
Het College overweegt als volgt. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 25 oktober 2012 (C-592/11) onder meer het volgende overwogen:
“55 In deze context dient de door artikel 22, lid 1, sub a, opgelegde voorwaarde dat de betrokkene zich als „bedrijfshoofd” vestigt, aldus te worden uitgelegd dat het in wezen vereist dat degene die over bedoelde vakbekwaamheid en deskundigheid beschikt, eveneens daadwerkelijke en voortdurende zeggenschap heeft over zowel het landbouwbedrijf als het beheer ervan, wat immers de effectiviteit en de duurzaamheid waarborgt van de door de betrokkene te realiseren ontwikkeling van dat bedrijf.
56 Hoewel de lidstaten in een dergelijke context mogen preciseren onder welke concrete voorwaarden een steunaanvrager als „bedrijfshoofd” kan worden aangemerkt, teneinde de rechtszekerheid te versterken door de voorspelbaarheid van de door artikel 22, lid 1, sub a, van verordening nr. 1698/2005 opgelegde voorwaarde te verhogen, geldt daarbij het voorbehoud dat dergelijke voorwaarden niet buiten het erdoor te preciseren kader treden en dus ertoe strekken om, met inachtneming van die bepaling en de door die verordening nagestreefde doelstellingen, te verzekeren dat die aanvrager over effectieve en voortdurende zeggenschap beschikt over zowel het landbouwbedrijf als het beheer ervan (zie naar analogie arrest van 14 oktober 2004, Commissie/Nederland, C‑113/02, Jurispr. blz. I‑9707, punt 19, en arrest Danske Svineproducenter, reeds aangehaald, punten 49 en 51).”
Uit deze overwegingen van het Hof van Justitie, die betrekking hebben op het hiervoor geciteerde artikel 22, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 1698/2005, blijkt dat de lidstaten, waar het de definiëring betreft van “jonge landbouwer”, geen zelfstandige normen meer kunnen stellen.
5.2
Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld is derhalve in de eerste plaats de vraag aan de orde of het vereiste, vervat in artikel 2:1, aanhef, jonge landbouwer, en onder b, ter bepaling of een persoon een “jonge landbouwer” is in de zin van de Regeling, nog ligt binnen de in Verordening (EG) nr. 1698/2005 aan de nationale regelgever gelaten ruimte om te preciseren aan welke concrete vereisten moet worden voldaan wil sprake zijn van “zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen”, als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onder a, van die Verordening.
5.3
Het College acht de hiervoor genoemde en aangehaalde nationale (definitie)bepaling zodanig geformuleerd dat deze niet langer ligt binnen het kader dat de Verordening op dit punt omschrijft. De wijze waarop het bepaalde in voormeld artikel 2:1, aanhef, jonge landbouwer, en onder b, is geformuleerd geeft immers geen toereikende omlijning ten aanzien van de vereiste zeggenschap waarover een landbouwer dient te beschikken om als jonge landbouwer als hier bedoeld te kunnen worden aangemerkt. Het ondernemersverleden van de medevennoot is immers niet altijd relevant bij het antwoord op de vraag of, en zo ja, in welke mate appellanten als aanvragers van subsidie over effectieve en voortdurende zeggenschap beschikken over hun onderscheidenlijke bedrijven en het beheer ervan. Verweerders betoog dat de subsidieregeling erop is gericht dat de jonge landbouwer kan investeren als bijdrage aan de modernisering van het platteland, ondanks de hoge schuldenlast als gevolg van de bedrijfsstart of bedrijfsovername, rechtvaardigt het stellen van deze subsidievoorwaarde evenmin. De omstandigheid dat de regelgever het bepaalde in artikel 2:1, aanhef, jonge landbouwer, en onder b, voornoemd, ter bepaling of een persoon een “jonge landbouwer” is, zo heeft geformuleerd omdat – zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht – deze bepaling aldus een handzame regel geeft aan de hand waarvan effectief en snel het hoofd kan worden geboden aan een, door verweerder ter zitting als “stroom” betiteld aantal (ongeveer 600 per jaar) aanvragen, maakt dit niet anders.
5.4
Dit betekent dat de betreffende bepaling – die door verweerder in de bestreden besluiten aan zijn afwijzing ten grondslag is gelegd – bij de door verweerder beantwoordde vraag of ten aanzien van appellanten sprake is van effectieve zeggenschap niet verenigbaar is met het hier toepasselijke Unierecht en om die reden buiten toepassing moet worden gelaten. Deze beroepsgrond slaagt. Hetgeen appellanten verder in het kader van deze beroepsgrond hebben aangevoerd geldt als nadere adstructie en behoeft daarom geen bespreking meer. De bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
6. Het College zal hierna onderzoeken of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven gelet op de aanvullende motivering die door verweerder in de verweerschriften naar voren is gebracht en waarover appellanten zich in hun schriftelijke reactie op de verweerschriften en ter zitting hebben uitgelaten.
7.1
Verweerder heeft zich er in zijn verweerschriften op beroepen dat appellanten niet als bedrijfshoofd kunnen worden beschouwd en daarom niet voor subsidie in aanmerking komen.
7.2
Verweerder heeft in dit kader gesteld dat op grond van het vergroten van het aandeel van appellant 1 in de winstverdeling van de onderneming niet kan worden geconcludeerd dat appellant 1 daarmee de voor jonge landbouwers vereiste effectieve en voortdurende zeggenschap heeft gekregen in de bedrijfsbeslissingen. Hoewel appellant 1 een zekere mate van zeggenschap zal hebben, is hiermee volgens verweerder niet gezegd dat appellant 1 ten tijde van de aanvraag de doorslaggevende zeggenschap en beslissende stem had ten aanzien van de koers van het bedrijf.
7.3
Ten aanzien van appellant 2 heeft verweerder gesteld dat in artikel 4 van Pro het overgelegde vennootschapscontract is bepaald dat ieder der vennoten besturend vennoot is en rechtshandelingen kan verrichten tot € 5.000,--. De instemming van beide vennoten is echter vereist voor handelingen genoemd in artikel 4, vijfde lid, zoals het verkrijgen of vervreemden van registergoederen en productierechten, het lenen van geld, het voeren van rechtsgedingen en in het algemeen voor alle rechtshandelingen die een belang of waarde van € 5.000,-- te boven gaan. Daarnaast acht verweerder van belang dat [naam 4] het hele ondernemingsvermogen inbrengt van de tot 1 mei 2012 door hem voor eigen rekening en risico uitgeoefende onderneming; van enige economische inbreng van appellant 2 is niet gebleken. Er is slechts sprake van de wens van vader om het bedrijf voor een redelijke prijs over te dragen wanneer appellant 2 de onderneming te zijner tijd zal voortzetten. Verweerder is van mening dat op grond hiervan niet geconcludeerd kan worden dat appellant 2 effectieve en voortdurende zeggenschap heeft gekregen in de bedrijfsbeslissingen. Zoals appellant 2 zelf al heeft aangegeven zijn de vennoten gelijkwaardig en nemen zij samen de ondernemingsbeslissingen. Verweerder is daarom van mening dat ook appellant 2 ten tijde van zijn aanvraag de doorslaggevende zeggenschap in de onderneming en beslissende stem ten aanzien van de koers van het bedrijf ontbeerde.
8.1
Appellant 1 stelt dat hij voldoende zeggenschap had in het bedrijf om als jonge landbouwer te kunnen worden aangemerkt. Hij voert hiertoe aan dat hij vennoot is in een vennootschap, bij de kamer van koophandel ingeschreven als “Landbouwbedrijf Hadders” tezamen met zijn vader en moeder. De winstverdeelsleutel is in het voordeel van appellant 1 gewijzigd per 1 mei 2011. Appellant 1 neemt per 2011 feitelijk de gehele dagelijkse bedrijfsvoering voor zijn rekening en bepaalt de koers van het bedrijf. Appellant 1 heeft volledig op eigen naam en voor eigen rekening en risico geïnvesteerd in een nieuwe landbouwschuur waarvan hij volledig economisch eigenaar is geworden. Appellant 1 verhuurt deze schuur aan het samenwerkingsverband. De stelling van verweerder dat alleen de vader van appellant, [naam 3] , het gebruik en genot inbrengt van onroerende zaken is daarom onjuist. Met de aannemingsovereenkomst die appellant 1 ten behoeve van de aanvraag heeft overgelegd heeft verweerder geen rekening gehouden en evenmin heeft verweerder dit aspect onderzocht.
8.2
Appellant 2 heeft aangevoerd dat hij 50% economisch aandeel met betrekking tot alle activa en passiva, hieronder begrepen de onroerende zaken, op 1 mei 2012 heeft verworven van zijn vader en dat hij deze heeft ingebracht in de vennootschap. Hij heeft een gelijke bestuursbevoegdheid, gelijke zeggenschap en een gelijk economisch aandeel in alle activa en passiva in het samenwerkingsverband en is daarnaast hoofdelijk aansprakelijk voor alle schulden die betrekking hebben op de activa van het samenwerkingsverband. Appellant 2 is slechts de koopsom van deze verkrijging nog schuldig gebleven. De beschikkingsmacht en zeggenschap over de goederen van de vennootschap komen vader en appellant 2 tezamen toe, en komt per 1 mei 2012 niet meer alleen aan vader toe. Appellant 2 is van mening dat hij ten tijde van de aanvraag voldoende zeggenschap had in het bedrijf om als jonge landbouwer te kunnen worden aangemerkt.
9.1
Zoals het College in zijn uitspraak van 19 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:369) heeft overwogen is de vraag of een landbouwer voor eigen rekening en risico een landbouwbedrijf beheert, afhankelijk van alle omstandigheden van het geval. Daarbij zijn diverse factoren van belang, zoals de mate van economische inbreng van de landbouwer in de onderneming, de mate waarin de landbouwer in het kader van de bedrijfsbeslissingen een beslissende stem heeft en de mate waarin hij het risico draagt voor verliezen die de onderneming betreffen.
9.2
Het College is van oordeel dat verweerder niet kan volstaan met de in zijn verweerschrift neergelegde redenering zoals opgenomen in 7.2 en 7.3 van deze uitspraak omdat niet alle door appellanten aangevoerde feiten en omstandigheden omtrent hun zeggenschap in deze redenering zijn betrokken. Alle feiten en omstandigheden van het geval moeten worden beoordeeld in het licht van de uitleg van het begrip “bedrijfshoofd” door het Hof van Justitie als vervat in punt 55 van eerder vermeld arrest van 25 oktober 2012, waarin door het Hof onder meer wordt overwogen dat de daadwerkelijke en voortdurende zeggenschap de effectiviteit en de duurzaamheid waarborgt van de door de betrokkene te realiseren ontwikkeling op het bedrijf. De steun strekt er immers toe om de vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken teneinde het menselijk potentieel te versterken en het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te verbeteren en aldus bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling van de plattelandsgebieden (zie punt 40 van voormeld arrest). Het College acht de door verweerder gegeven motivering, gelet op het vorenstaande, onvoldoende draagkrachtig en daarmee in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook deze beroepsgrond van appellanten slaagt. Het College ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
10. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in 5.4 en in 9.2. Verweerder zal nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van hetgeen is vastgesteld en overwogen in deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak.
11. Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het indienen van twee beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,-- en een wegingsfactor 1 in samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit). De kosten van rechtsbijstand in bezwaar, waarvan appellanten vergoeding hebben verzocht, komen thans niet voor vergoeding in aanmerking, omdat nog niet kan worden vastgesteld dat verweerder de bestreden besluiten dient te herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellanten met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het door appellanten betaalde griffierecht van ieder € 165,-- aan hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van
€ 980,--.
€ 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, mr. R.R. Winter en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2015.
w.g. J. Schukking w.g. C.M. Leliveld