ECLI:NL:CBB:2016:135 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke vernietiging last onder bestuursdwang...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/765

11201

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2016 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. L.J. Krijgsman),

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).

Procesverloop

Bij besluit van 26 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd). Daarbij heeft verweerder aan appellant twee maatregelen opgelegd.

Bij besluit van 23 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 18 maart 2015 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving voor een bedrag van € 917,06 bij appellant in rekening gebracht.

Appellant heeft naar aanleiding van dit besluit aanvullende beroepsgronden ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] , werkzaam bij de Nederlandse Postduivenhouders Organisatie (NPO).

Overwegingen

Het bestreden besluit (last onder bestuursdwang)

1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

Appellant beheert een centraal hok voor de opvang van duiven bij zijn woning. De Nederlandse Postduivenhouders Organisatie (NPO) heeft hem als beheerder van dit hok aangewezen. Op 20 juni 2014 hebben een toezichthouder van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) en een ambtenaar van de dierenpolitie een controle uitgevoerd op het perceel van appellant. Deze controle is vastgelegd in het door de toezichthouder van de LID opgestelde en ondertekende toezichtrapport van 23 juni 2014 met nummer 69036. Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“Ik zag direct aan de linkerzijde van het gangpad twee duivenverblijven, welke achter de luikjes tegen de schutting waren gemaakt. Ik zag en telde in het bovenste hok 5 duiven.
Ik zag en telde in het onderste hok 8 duiven.
(…)
Ik zag dat de verblijven zo klein waren dat de vogels niet hun vleugels konden spreiden en dat er geen zitstokken aanwezig waren.
Ik liep hierna door in de richting van de tuin en zag aan de linkerzijde van het pad nog een duivenverblijf.
Ik zag en telde in het bovenste verblijven 4 duiven, waarbij ik zag at het hok in tweeën was verdeeld, zodat in elk hokje twee duiven zaten.
Ik zag dat middelste verblijf 2 duiven zaten. Ik zag ook dat dit verblijf in tweeën was gedeeld, zodat beide duiven alleen in een hokje zaten.
Ik zag dat in de onderste verblijven geen duiven zaten.

Ik zag da alle duiven in bovenstaande verblijven geen duiven zaten.
Ik zag dat alle duiven in bovenstaande verblijven de beschikking hadden over water en voer, maar niet over zitstokken.
Ik zag dat de bodem van de verblijven bezaaid lagen met vogeluitwerpselen.
(…)

Ik zag dat tegenover de ingang van de winkel een volière stond.
Ik zag dat in deze volière meerdere duiven aanwezig waren.
(…)
Ik zag dat er geen baddergelegenheid of een grindbak in de volière stond.
Ik zag dat de bodem van de volière was bezaaid met volgeluitwerpselen.

Ik zag dat links naast de volière enkele duivenverblijven stonden.

Ik zag dat in de het bovenste verblijf twee witte duiven zaten. (…)

Ik zag dat in het verblijf daaronder meerdere duiven verbleven.
Ik zag dat de ruimte die deze dieren hadden te klein was. Ik zag dat de vogels niet hun vleugels konden strekken, ook waren geen zitstokken aanwezig.
Ik zag dat de dieren in hun eigen ontlasting zaten, daar zij op gaas werden gehouden.
Ik zag dat onder dit verblijf een plaat lag, welke bezaaid was met vogeluitwerpselen.
(…)

Ik zag en telde dat in het onderste verblijf 3 duiven zaten. Deze duiven werden ook op gaas gehouden en hadden niet de beschikking over zitstokken. Ook voor hen was de ruimte te klein om hun vleugels uit te kunnen strekken..
(…)

Tegen een muur in de tuin zag ik een rood kleurig duivenverblijf waarin twee witte duiven zaten. Ik zag dat erin het hok zitstokken zaten. (…)
Ik zag dat de bodem van het duivenverblijf bedekt was met uitwerpselen.
Ik zag ook dat het hok niet groot genoeg was, gezien er in de LICG huisdierbijsluiter staat dat de afmetingen voor een koppel lachduiven minimaal 90x50x50 cm moet zijn.

Ik zag in een andere volière, in het bovenste gedeelte meerder parkieten.
In het onderste gedeelte waren enkele duiven aanwezig.
Zowel de bodem van het bovenste als het onderste gedeelte was vervuild met uitwerpselen.
(…)

Overtredingen

Bij de meeste van de aanwezige duiven zijn de verblijven dusdanig, dat er onvoldoende ruimte per dier aanwezig is.

Tevens zijn er in sommige verblijven geen zitstokken, badder gelegenheid of gritbakken aanwezig. Ook zijn sommige verblijven vervuld door uitwerpselen.

Dit kan gevolgen hebben voor de gezondheid en het welzijn van de aanwezige paarden.

Bovenstaande geeft een overtreding van de onderstaande artikelen.

Bovengenoemde is verwoord in artikel 36 lid 1 en Pro artikel 37 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (…)

Tevens verwijzen wij naar artikel 1.3 van de Wet Dieren (…).

1.3

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd omdat volgens verweerder tijdens de controle op 20 juni 2014 is vastgesteld dat de gezondheid en het welzijn van de duiven en andere vogels volgens verweerder is aangetast. Appellant dient voor 7 juli 2014 de volgende maatregelen te nemen:

zorg dat de behuizing en de inrichting van de verblijven van de duiven geschikt zijn voor het soort dier, zodat de hierin gehuisveste duiven op de juiste wijze gehouden kunnen worden en aan hun soortspecifieke behoefte wordt voldaan.
zorg dat de duiven en overige vogels altijd over een schone en droge huisvesting kunnen beschikken.

1.4

Op 12 augustus 2014 hebben toezichthouders een hercontrole uitgevoerd op het perceel van appellant. De resultaten hiervan zijn vastgelegd in een toezichtrapport met nummer 69036 van 14 augustus 2014. Daarin is vermeld dat in het toezichtrapport van 23 juni 2014 onder het kopje ‘Overtredingen’ abusievelijk het woord ‘paarden’ is gebruikt en dit ‘vogels’ moet zijn. De toezichthouders hebben bij de hercontrole geconstateerd dat in alle duivenverblijven meer duiven aanwezig waren dan bij de eerste controle en dat de vogelverblijven niet schoon waren. Tijdens de hercontrole hebben de toezichthouders gesproken met de heer [naam 3] ( [naam 3] ), voorzitter van de afdeling Oost-Brabant van de NPO. Daarbij heeft [naam 3] meegedeeld dat op dat moment in alle centrale opvanghokken teveel duiven zaten en dat dit een jaarlijks terugkerend fenomeen was, omdat het aanbod duiven in de maanden juni tot en met augustus te groot was. De toezichthouders hebben alle maten van de vogelverblijven opgemeten en vermeld in het toezichtrapport. De toezichthouders hebben verder geconstateerd dat er duiven in draadkooien zaten. Na overleg met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) hebben de toezichthouders bestuursdwang toegepast en 185 duiven meegevoerd en opgeslagen. Voorts heeft een schoonmaakbedrijf in opdracht van de RVO de hokken schoongemaakt.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Dit besluit steunt op de volgende motivering. Per 1 juli 2014 zijn de artikelen 36 en 37 van de Gwd komen te vervallen en vervangen door de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Op grond van de overgangsbepaling van artikel 11.1, vijfde lid, van de Wet dieren vindt de heroverweging in bezwaar van het primaire besluit plaats op grond van de Wet dieren, nu het bezwaarschrift van appellant is ingediend na 1 juli 2014. Het gebod van artikel 2.2 van de Wet dieren is nader uitgewerkt in de bepalingen van de artikelen 1.6, 1.7 en 1.8 van het Besluit houders van dieren (Bhd). Overtreding van deze bepalingen levert volgens verweerder dan tevens overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren op.

Het gegeven dat de hokken te klein zijn voor het aantal daarin gehuisveste duiven levert, aldus verweerder, een overtreding op van artikel 1.6 van het Bhd. Dat de duiven in hokken worden gehouden waarin zij de vleugels niet kunnen spreiden, acht verweerder een aantasting van het dierenwelzijn. Hieraan doet niet af dat de duiven, zoals appellant stelt, slechts enkele dagen in de hokken verblijven. In dit verband verwijst verweerder zowel naar de website van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren (LICG) als naar de criteria die de NPO stelt over de huisvesting van duiven. In de handleiding voor de lachduif van het LICG is vermeld dat de maatvoering van een hok 90x50x50 centimeter per koppel is. De NPO vermeldt een maatvoering van 80x40x40 centimeter. Volgens verweerder hebben de toezichthouders niet alleen vastgesteld dat een aantal hokken te klein is, maar ook dat een aantal duiven hun vleugels niet kon spreiden.

Ook het ontbreken van zitstokken leidt er volgens verweerder toe dat de duiven in hun welzijn worden aangetast. Het houden van duiven in te kleine ruimten en ongeschikte kooien zonder zitstokken brengt naar het oordeel van verweerder fysiek en fysiologisch ongerief met zich mee. Verder acht verweerder het aanbieden van grit en voer in hetzelfde bakje niet toelaatbaar, omdat daarmee niet voorkomen wordt dat de vogels er meer van opnemen dan nodig is. Verweerder acht het standpunt van appellant dat in de hokken geen badgelegenheid aanwezig is, maar dat dit niet tot overtreding leidt, gegrond, maar dit laat onverlet dat de maatregel met betrekking tot de huisvesting en de inrichting wegens de hiervoor genoemde andere overtredingen terecht is opgelegd.

De toezichthouders hebben volgens verweerder ook vastgesteld dat bij diverse verblijven de bodem bezaaid lag met vogeluitwerpselen en dat de vervuiling dermate ernstig was dat hier sprake is van een overtreding. In de handleiding van de NPO is vermeld dat de duivenhokken dagelijks moeten worden schoongemaakt en dat de ontlasting van de duiven met behulp van een krabber van de vloer en de zitschapjes dient te worden gekrabd. Hoewel verweerder toegeeft dat er op enig moment altijd wel ontlasting is te zien op de bodem van een duivenverblijf, hebben de toezichthouders vastgesteld dat de hoeveelheid van de aangetroffen uitwerpselen de grens van het toelaatbare overtrof. Die hoeveelheid, in de nabijheid van de door appellant gehouden dieren, vormt volgens verweerder een risico voor hun gezondheid. Op grond van de artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren moet appellant er voor zorgen dat hij de gezondheid van zijn duiven niet onnodig in gevaar brengt.

3. Appellant betwist dat sprake is van overtreding van de artikelen 1.6, 1.7 en 1.8 van het Bhd en de artikelen 2.1 eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Hij voert hiertoe het volgende aan.

Appellant betoogt dat onderscheid gemaakt dient te worden tussen het houden van postduiven als liefhebberij/hobby en het zijn van centraal hokbeheerder zoals appellant. Een centraal hokbeheerder vangt in eigen hokken duiven die eigendom zijn van anderen, op en dit zijn voornamelijk duiven die in de periode van april tot en met september meedoen met wedvluchten en verdwaald zijn geraakt. Nadat de duiven bij appellant zijn gebracht, hebben de eigenaren van de desbetreffende duiven 10 dagen de tijd om hun dier bij appellant af te halen. Verweerder heeft de vereisten voor het houden van postduiven zoals vermeld op de website van de NPO aan de vermeende overtreding ten grondslag gelegd, maar volgens appellant heeft een en ander helemaal geen betrekking op de huisvesting van duiven in een centraal hok.

Voorts was er tijdens de controle bij appellant sprake van een piekperiode. Het kan voorkomen dat het aanbod duiven tijdelijk groter is dan de beschikbare ruimte die nodig is om de duiven op de meest optimale wijze te huisvesten. Dit duurt in de regel echter nooit langer dan tien dagen. Hoeveel duiven er in een hok zitten, is volgens appellant een momentopname.

Als het zou voorkomen dat in de verblijven geen zitstok aanwezig is, dan duurt dat “gemis” volgens appellant dus maar een korte periode. Een zitstok is bovendien geen noodzakelijk vereiste voor postduiven. Deze duiven kunnen voor een korte periode heel goed op de vloer blijven zitten. Het hebben van zitstokken is geen soorteigen en geen natuurlijk gedragspatroon van een postduif.

Appellant wordt ten onrechte verweten dat er geen gritbakken in de hokken staan. Appellant stelt dat een duif nooit méér grit, dat hij niet lekker vindt, zal eten dan hij nodig heeft. Daarom is een handje grit, gemengd door het voer, ruimschoots voldoende. Het grit zal dan ook veel gemakkelijker worden opgenomen door de duif dan grit uit een gritbak.

Volgens appellant produceert een postduif continu mest. Het is voor appellant ondoenlijk om 24 uur per dag een hok schoon te houden. Verder is het ondoenlijk om dagelijks de hokken meerdere malen schoon te maken, dus op elk moment zullen er uitwerpselen zichtbaar zijn, ook als in de regel de hokken dagelijks worden schoongemaakt, zoals appellant doet. De conclusie dat de uitwerpselen in de nabijheid van gehouden dieren een risico vormen voor hun gezondheid, is onjuist. Ingedroogde uitwerpselen kunnen zelfs de natuurlijke afweer vergroten en verhogen. De artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet dieren zien dan ook totaal niet op de uitwerpselen in de nabijheid van de gehouden postduiven.

Appellant betwist de stelling van verweerder dat duiven zijn aangetroffen in hokken die zo klein waren dat de vogels hun vleugels niet konden spreiden. In elk hok van appellant kunnen duiven hun vleugels spreiden. De spanwijdte van een duif is niet groot. Appellant betwist dat de hokken te klein zijn voor het aantal daarin gehuisveste duiven. Volgens appellant worden de duiven niet in te kleine hokken gehouden en als er al een te groot aantal in heeft gezeten, dan is dat van zeer korte duur. In het bestreden besluit wordt volgens appellant gesteld dat artikel 1.6 van het Bhd weliswaar geen concrete regels bevat over de grootte van de hokken, maar dat dit dan materieel moet worden ingevuld met als wat gangbaar wordt aanvaard. Dat kan appellant op zich nog volgen, maar niet dat dan als uitgangspunt de handleiding voor een lachduif wordt genomen. Een lachduif is een totaal andere duif dan een postduif, aangezien een lachduif nooit haar hok verlaat. Verder zoekt verweerder ten onrechte aansluiting bij de maatvoering van een hok van 80x40x40 cm op de website van de NPO. Dit gaat volgens appellant over broedbakken en ook dat heeft niets te maken met de opvang van verdwaalde postduiven.

4.1

De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:

Artikel 2.1. Dierenmishandeling

1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.

(…)

Artikel 2.2. Houden van dieren

(…)

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Artikel 11.1. Overgangsrecht

1. Besluiten, niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, genomen bij of krachtens de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de Kaderwet diervoeders, de Diergeneesmiddelenwet, de Wet op de dierenbescherming, de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 of, voor zover zij betrekking hebben op onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, krachtens de Landbouwkwaliteitswet of de Landbouwwet, die gelden op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden geacht te zijn genomen op grond van deze wet, onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften, beperkingen en voorwaarden voor zover de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen dit vereist.

(…)

3. Ten aanzien van besluiten als bedoeld in het eerste lid doet Onze Minister per soort, onderverdeeld naar de bepaling of bepalingen waarop de besluiten berustten, mededeling in de Staatscourant van de bepaling of bepalingen waarop zij vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet worden geacht te berusten.

(…)

5. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit als bedoeld in het eerste lid, zijn aanhangig in de staat, waarin zij zich op dat moment bevinden en worden overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de wetten, bedoeld in het eerste lid, behandeld en beslist.

(…)”

4.2

De Gwd luidde tot 1 juli 2014, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
(…)

Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.”

5.1

Het College stelt vast dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat de in geding zijnde last onder bestuursdwang bij het bestreden besluit, in weerwil van hetgeen in dit besluit is overwogen met betrekking tot artikel 1.6 van het Bhd en de daarnaast genoemde artikelen 1.7 en 1.8 van het Bhd, uitsluitend is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Het College leidt hieruit af dat het bestreden besluit voor zover dit is gebaseerd op overtreding van genoemde bepalingen uit het Bhd berust op een onjuiste wettelijke grondslag en in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.

5.2

Verweerder heeft appellant bij het primaire besluit een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 36, eerste lid, en artikel 37 van Pro de Gwd. Gelet op hetgeen hiervoor in 5.1 is overwogen, is voor de verdere beoordeling van het bestreden besluit van belang dat verweerder hierbij in bezwaar het primaire besluit op grond van artikel 11.1, vijfde lid, van de Wet dieren heeft heroverwogen aan de hand van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Verweerder heeft hiervoor bepalend geacht dat het op 21 juli 2014 door verweerder ontvangen bezwaarschrift van appellant is ingediend na de inwerkingtreding van de Wet dieren per 1 juli 2014. Hierbij heeft verweerder aangenomen dat dit bezwaarschrift betrekking heeft op een besluit als bedoeld in artikel 11.1, eerste lid, van de Wet dieren. Naar het oordeel van het College kan in het midden blijven of verweerder bij het bestreden besluit op grond van genoemd overgangsbepaling terecht toepassing heeft gegeven aan vermelde bepalingen uit de Wet dieren. Gelet op hetgeen het College hierna in 5.3 tot en met 6 zal overwegen met betrekking tot de onderbouwing van de door verweerder geconstateerde overtredingen, komt het College tot de conclusie dat verweerder bij het bestreden besluit hoe dan ook niet bevoegd was om appellant een last onder bestuursdwang op te leggen wegens overtreding van de gedragsnormen voor houders van dieren, zoals deze per 1 juli 2014 gelden op grond van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.8, achtste lid, van de Wet dieren. Bedoelde overwegingen van het College houden in dat verweerder de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen evenmin kon ontlenen aan de gelijkluidende bepalingen van artikel 36, eerste lid, en artikel 37 van Pro de Gwd, zoals deze wet gold tot 1 juli 2014. Zo al zou moeten worden geoordeeld dat verweerder bij het bestreden besluit het primaire besluit had moeten heroverwegen aan de hand van die (oude) wettelijke voorschriften, kon verweerder de last onder bestuursdwang ook niet baseren op overtreding van deze voorschriften.

5.3

Het College zal nu de vraag beantwoorden of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat appellant de gedragsnormen van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet heeft overtreden. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.

5.4.1

Ten aanzien van de ruimte in de hokken overweegt het College als volgt. In het bestreden besluit stelt verweerder dat de hokken te klein zijn voor het aantal daarin gehuisveste duiven en dat het welzijn van de duiven wordt aangetast doordat zij worden gehouden in hokken waarin zij hun vleugels niet kunnen spreiden. Mede gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, begrijpt het College dit aldus dat volgens verweerder om die reden sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Voor de feitelijke onderbouwing van deze overtreding steunt verweerder op de bevindingen van de toezichthouders bij de controle op 14 juni 2014. Het College stelt vast dat in het toezichtrapport van deze controle met betrekking tot de aan de linkerzijde van het gangpad gelegen duivenverblijven is opgemerkt dat ‘de verblijven zo klein waren dat de vogels niet hun vleugels konden spreiden’. Twee soortgelijke bevindingen zijn in het toezichtrapport neergelegd met betrekking tot de duivenverblijven links naast de volière (zie de weergave in 1.1). Het College acht uitsluitend deze waarnemingen van de toezichthouders onvoldoende om vast te stellen dat sprake is van genoemde overtreding. Hierbij is in aanmerking genomen dat weliswaar althans met betrekking tot enkele van de desbetreffende hokken, het aantal daarin aanwezige duiven is vermeld, maar dat niet is gebleken dat de toezichthouders bij deze controle de afmetingen van al deze duivenhokken hebben vastgesteld. Hierdoor is onduidelijk hoeveel ruimte per duif beschikbaar was. Onduidelijk is dus ook of de hokken van appellant al dan niet voldoen aan de in het bestreden besluit genoemde afmetingen, die volgens verweerder voor de lachduif zijn vermeld in de handleiding van het LICG (90x50x50 cm per koppel), onderscheidenlijk afkomstig zijn van de NPO (80x40x40 cm). Bovendien blijkt uit het toezichtrapport niet dat de duiven die ten tijd van de controle waren gehuisvest in de hokken van appellant lachduiven waren, waarop vermelde handleiding van het LICG betrekking heeft. Uit de gedingstukken blijkt verder dat genoemde maatvoering van de NPO uitsluitend betrekking heeft op broedhokken. Niet wijst er echter op dat de duivenhokken van appellant broedhokken zijn. Verweerder heeft niet aan de hand van andere objectieve en concrete gegevens inzichtelijk gemaakt hoeveel ruimte de bij de controle aangetroffen duiven ongeveer nodig hebben om de vleugels te kunnen spreiden en om overigens geen benadeling van hun gezondheid en welzijn te ondervinden. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat, buiten genoemde informatie van het LICG en de NPO, aan de toezichthouders geen richtsnoeren ter beschikking hebben gestaan om te bepalen welke ruimte een duif in een hok ter beschikking moet hebben en dat zij zich hierbij verder uitsluitend hebben gebaseerd op hun ervaring. Onder de gegeven omstandigheden acht het College de door verweerder niet nader onderbouwde ervaring van de toezichthouders ontoereikend om aan te nemen dat de stelling van verweerder juist is dat de hokken van appellante te klein zijn voor het aantal daarin gehuisveste duiven. Gelet op het vorenstaande concludeert het College dat die stelling niet berust op een voldoende feitelijke grondslag. Dit betekent dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden.

5.4.2

De vaststelling van verweerder dat dit voorschrift in verband met de ruimte in de hokken is overtreden houdt naar het oordeel van het College ook om een andere reden geen stand. Appellant heeft in het kader van zijn functie van beheerder van een centraal hok van de NPO van meet af aan benadrukt dat de hokken zijn bestemd voor de tijdelijke opvang van verdwaalde duiven en dat zij daarin maximaal tien dagen verblijven. Ter zitting is van de zijde van appellant hierbij ter toelichting nog uiteengezet dat sprake is van pieken en dalen in de opvang van duiven, dat de hokken voorzien in een gemiddelde capaciteit en dat het uit een oogpunt van welzijn en gezondheid geen probleem is dat een duif tijdelijk minder ruimte tot zijn beschikking heeft. Verweerder had hierin naar het oordeel van het College aanleiding moeten vinden om te beoordelen of, zo er al sprake is van benadeling van de gezondheid of het welzijn van de in de hokken aanwezige duiven door de hen daarin ter beschikking staande ruimte, dit gebeurt zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en deze beoordeling inhoudelijk moeten motiveren in het bestreden besluit. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten.

5.5

Wat betreft het ontbreken van zitstokken in een aantal hokken van appellant heeft verweerder in het bestreden besluit gesteld dat dit er naar zijn oordeel toe leidt dat de duiven in hun welzijn worden aangetast en dat zij door het ontbreken van zitstokken niet hun normale, soorteigen en natuurlijk gedragspatroon volgen. Mede gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, begrijpt het College dit standpunt aldus dat volgens verweerder door het ontbreken van zitstokken sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Het College stelt vast dat verweerder vorengenoemde stelling niet van enige nadere onderbouwing heeft voorzien, zodat onduidelijk is waarom de duiven door het ontbreken van zitstokken hun normale, soorteigen en natuurlijk gedragspatroon niet kunnen volgen en hun gezondheid of welzijn hierdoor wordt benadeeld. Voorts heeft appellant in bezwaar en beroep aangevoerd dat de duiven slechts gedurende een korte periode in de opvang verblijven. Verweerder had hierin naar het oordeel van het College aanleiding moeten vinden om te beoordelen of, zo er al sprake is van benadeling van de gezondheid of het welzijn van de in de hokken aanwezige duiven door het ontbreken van zitstokken, hiervan sprake is zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en deze beoordeling inhoudelijk moeten motiveren in het bestreden besluit. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten.

5.6

De toezichthouders hebben volgens het toezichtrapport geconstateerd dat in sommige duivenhokken van appellant geen bakken met grit (gemalen schelpen, bron van calcium) aanwezig zijn. Mede gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, begrijpt het College dit aldus dat volgens verweerder sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, omdat hierdoor het welzijn en de gezondheid van de duiven wordt benadeeld. In bezwaar en beroep heeft appellant aangevoerd dat de duiven een paar keer per week grit gemengd met voer krijgen en dus wordt voorzien in hun behoefte aan grit. In het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar verworpen met de motivering dat hij het aanbieden van grit en voer in hetzelfde bakje niet toelaatbaar acht, omdat hiermee niet wordt voorkomen dat de vogels er meer van opnemen dat nodig is. Verweerder baseert zich hierbij op een tot de gedingstukken behorend algemeen document van [naam 4] (voormalig praktiserend vogeldierenarts) van de Adviespraktijk voor vogels, getiteld “Het geven van grit aan vogels”, uit 2013. Daarin is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:

“Het advies is om grit (…) niet te mengen met het voer om te voorkomen dat de vogels er meer van opnemen dan nodig is. Het advies is om (…) git apart te geven en het dus niet te mengen”

Het College is van oordeel dat zonder nadere toelichting van verweerder onbegrijpelijk is waarom het gevaar dat de duiven te veel grit binnen krijgen niet aanwezig is in de situatie dat het grit apart – naast het voer – wordt gegeven, maar wel in het geval het grit vermengd door het voer aan de duiven wordt aangeboden, zoals appellant doet. Het College acht hierbij van belang dat verweerder niet heeft gesteld dat appellant het voer mengt met een onaanvaardbare hoeveelheid grit of te vaak een mengsel van voer met grit aanbiedt. Het College is derhalve van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante in verband met de wijze waarop de duiven grit krijgen artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden.

5.7

Volgens verweerder heeft appellant artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren overtreden op grond van de uit het toezichtrapport blijkende constatering van de toezichthouders dat sommige van de duivenhokken dermate waren vervuild door uitwerpselen dat de grens van het toelaatbare is overschreden en hierdoor de gezondheid van de duiven onnodig in gevaar is gebracht. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat geen sprake zou zijn geweest van overtreding van vermelde wettelijke bepalingen, indien in de hokken niet teveel verse, natte mest van de duiven aanwezig was. Volgens verweerder loopt de gezondheid van de duiven alleen gevaar door de aanwezigheid van teveel verse, natte mest. Het College stelt vast dat uit het toezichtrapport niet blijkt dat de duivenhokken waren vervuild door een teveel aan verse, natte mest. Appellant heeft ter zitting ook betwist dat hiervan sprake was en voorts onweersproken gesteld dat de uitwerpselen van duiven binnen enkele minuten zijn opgedroogd. Het College is daarom van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante genoemde voorschriften heeft overtreden in verband met de vervuiling van de hokken met uitwerpselen.

6. Nu verweerder, gelet op het vorenstaande, ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en het vorenstaande ook inhoudt dat geen sprake was van overtreding van de gelijkluidende artikelen 36, eerste lid en 37 van de Gwd, was verweerder niet bevoegd appellante wegens overtreding van deze voorschriften een last onder bestuursdwang op te leggen. Naar het oordeel van het College is geen van de hiervoor genoemde gebreken met betrekking tot de vaststelling van de vermeende overtredingen herstelbaar. Hierbij is van belang dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard niet te beschikken over richtsnoeren of enige nadere normering aan de hand waarvan kan worden bepaald over welke ruimte (bepaalde soorten) duiven moeten kunnen beschikken bij huisvesting in een hok zonder hun gezondheid of welzijn te benadelen, zodat niet valt in te zien dat verweerder alsnog nader kan onderbouwen dat de duiven in de hokken van appellant te weinig ruimte hadden met behulp van de afmetingen van de hokken die bij de hercontrole op 12 augustus 2014 wel zijn vastgesteld. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat noch de constatering dat in sommige hokken van appellant geen bakken met grit aanwezig waren, noch de constatering dat in een aantal hokken geen zitstokken aanwezig waren, voldoende reden vormt om over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang aan appellant. Het College is voorts van oordeel dat bij gebreke van enige indicatie daarover in het toezichtrapport, achteraf ook niet meer kan worden vastgesteld of en in welke mate er sprake is geweest van verse, natte mest in de desbetreffende hokken van appellant.

7. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is en dat dit besluit wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking komt. Nu sprake is van onherstelbare gebreken zal het College, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

Het kostenbesluit

8. Ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb is het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht tegen het kostenbesluit, nu appellant dit besluit betwist. Omdat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde last onder bestuursdwang, mocht verweerder niet op grond van die last tot toepassing van bestuursdwang overgaan op 12 augustus 2014. Dit betekent dat het meevoeren en opslaan van de duiven van appellant en het schoonmaken van de hokken op die datum onrechtmatig was en dat verweerder dus niet de daarmee gemoeide kosten ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bij appellant in rekening heeft mogen brengen. Het beroep tegen het kostenbesluit is daarom eveneens gegrond en dit besluit komt wegens strijd met de wet in aanmerking voor vernietiging. Aan hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot het kostenbesluit komt het College niet meer toe.

9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
vernietigt het kostenbesluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan appellant te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van

€ 1.488,-

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2016.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.S. van den Berg