ECLI:NL:CBB:2016:196 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over vaststelling transitie...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 14/809 en 15/714

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2016 in de zaken tussen

de Stichting Isala Klinieken, te Zwolle, appellante,

(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. H.M. den Herder).

Procesverloop

Appellante heeft bij (eenzijdig ondertekende) opgave van 30 mei 2013 in het kader van de “vaststelling transitiebedrag” verzocht om de omzet uit prestatiebekostiging 2012 vast te stellen op € 223.170.887,-- en het schaduwbudget 2012 op € 294.033.956,--.

Bij beschikkingen van 3 februari 2014 heeft verweerster, op basis van een door haar vastgestelde omzet uit prestatiebekostiging 2012 van € 267.101.603,-- en een schaduwbudget 2012 van € 276.644.768,--, voorlopige positieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 vastgesteld.

Bij besluit van 31 oktober 2014 (het bestreden besluit in zaak 14/809) heeft verweerster het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Het bezwaar is ongegrond verklaard voor wat betreft de door appellante opgevoerde afschrijvingskosten van € 11.698.585,--. Verweerster heeft van deze post een bedrag van € 4.264.134,-- alsnog toegekend. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij (tweezijdig ondertekende) opgave van 1 september 2014 heeft appellante in het kader van de “definitieve vaststelling transitiebedrag” verzocht om de omzet uit prestatiebekostiging 2012 vast te stellen op € 264.208.272,-- en het schaduwbudget 2012 op € 294.033.956,--.

Bij e-mail van 7 november 2014 heeft appellante haar aanvraag gewijzigd, in die zin dat het oorspronkelijk aangevraagde bedrag voor afschrijvingskosten van € 11.698.585,-- is gewijzigd in € 4.882.694,--. Ter aanvulling van het schaduwbudget heeft appellante de contante waarde van € 8,1 miljoen van de overhedge (disagio) opgevoerd.

Bij beschikkingen van 24 november 2014 heeft verweerster, op basis van een door haar vastgestelde omzet uit prestatiebekostiging 2012 van € 264.208.272,-- en een schaduwbudget 2012 van € 283.877.807,--, definitieve positieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 vastgesteld. Bij deze beschikkingen is de post disagio afgewezen. Deze beschikkingen zijn vervolgens vervangen door beschikkingen van 2 december 2014, waarbij het schaduwbudget 2012 is verhoogd naar € 288.229.464,-- en de post disagio wederom is afgewezen.

Bij besluit van 3 augustus 2015 (het bestreden besluit in zaak 15/714) heeft verweerster het bezwaar van appellante gedeeltelijk ongegrond verklaard. Het bezwaar is ongegrond verklaard voor wat betreft het door appellante opgevoerde disagio van € 8,1 miljoen. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft een aantal nadere producties ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2016.

Namens appellante zijn verschenen drs. R.J. Venema, drs. H.J.B. Gellekink en dhr. Sluimer, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voor verweerster zijn tevens drs. T.L.F. Urlings en mr. A. Schoffelen verschenen.

Overwegingen

1. De onderhavige zaken houden verband met de wijziging van het bekostigingssysteem voor ziekenhuizen met ingang van 1 januari 2012. Tot die datum werden ziekenhuizen bekostigd door middel van jaarlijkse budgetten (aanvaardbare kosten). Met ingang van 1 januari 2012 geldt de prestatiebekostiging. Dit betekent dat ziekenhuizen in beginsel hun kosten financieren uit de opbrengst van tarieven voor geleverde prestaties die zij in rekening brengen aan de individuele verzekerde of diens ziektekostenverzekeraar.

2. Op 14 maart 2011 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de plannen om ziekenhuizen te gaan belonen naar hun prestaties. Deze brief vermeldt onder meer:

“De overgang van budget- naar prestatiebekostiging brengt financiële en uitvoeringsrisico’s met zich mee, zowel voor individuele ziekenhuizen en verzekeraars als voor de overheid. Om die risico’s beheersbaar te maken tref ik (overgangs)maatregelen. Die overgangsmaatregelen moeten enerzijds voldoende zekerheid bieden. Tegelijkertijd is het essentieel dat ook in de transitieperiode sprake is van dynamiek in het stelsel, waardoor ook in de overgangsperiode zorginstellingen die het goed doen door kunnen groeien en zorginstellingen die patiënten verliezen kunnen krimpen. Verder wil ik de overgangsfase kort laten duren, dat wil zeggen twee jaar.

Bij de vormgeving van een dergelijk overgangsmodel is het belangrijk om onderscheid te maken tussen enerzijds systeemrisico’s en anderzijds reguliere omzetrisico’s. Een overgangsmodel moet wel de systeemrisico’s verzachten maar niet de reguliere omzetrisico’s. (…)

Om systeemrisico’s te verkleinen wordt in het «transitiebedragmodel» een eenmalige koppeling gelegd tussen de omzet van een ziekenhuis onder volledige prestatiebekostiging (precies of bij benadering) en de omzet die het ziekenhuis bij een gelijke productie (precies of bij benadering) zou realiseren onder de bestaande ziekenhuisbudgetsystematiek¹ (met daarbij inbegrepen de kortingen die in de loop der jaren aan het ziekenhuis zijn opgelegd), de zogenaamde schaduwomzet.

Eenmalig wordt door de NZa op grond daarvan een zogenaamd transitiebedrag (positief of negatief) vastgesteld per ziekenhuis. Dit transitiebedrag betreft voor een individueel ziekenhuis het verschil tussen de schaduwomzet en de bijbehorende DOT-omzet: als de betreffende DOT-omzet hoger is dan de schaduwomzet, dan moet een ziekenhuis betalen. Als de betreffende DOT-omzet lager is dan de schaduwomzet, dan ontvangt het ziekenhuis het verschil. Verrekening met de betrokkenen vindt plaats via tussenkomst van het Zorgverzekeringsfonds. Het transitiebedrag wordt vervolgens (vermenigvuldigd met een in de tijd aflopend verrekenpercentage gedurende een zo kort mogelijke periode) uitgekeerd dan wel afgeroomd. Twee jaar (2012 en 2013) lijkt daarvoor een aanvaardbare termijn. Hierbij wordt het transitiebedrag zodanig ingevuld dat na afloop van het eerste jaar, 2012, het transitiebedrag wordt vastgesteld, tenzij nog lopend overleg met veldpartijen een andere invulling van het transitiebedragmodel oplevert. In 2012 wordt het verrekenpercentage 95% en in 2013 70%.

Het transitiebedragmodel mitigeert alleen tijdelijk de systeemrisico’s van de overgang naar prestatiebekostiging (verschuivingen in financiële stromen puur als gevolg van wijzigingen in de bekostigingssystematiek) maar niet de reguliere omzetrisico’s (verschuivingen in financiële stromen als gevolg van verschuivingen in patiëntenstromen). Dit betekent dat instellingen niet worden gestraft als ze groeien doordat ze – door het leveren van goede zorg – patiënten aantrekken. Tegelijkertijd betekent het dat instellingen niet worden gecompenseerd als ze patiënten verliezen omdat een ander ziekenhuis betere zorg levert.

Het transitiebedragmodel heeft uitsluitend betrekking op instellingen die nu gebudgetteerd worden en dient alleen om de risico’s te ondervangen die samenhangen met de afschaffing van de ziekenhuisbudgetten. (…)”

3. Met een aantal aanwijzingen, waaronder de aanwijzing van 21 juli 2011, Stcrt. 2011, nr. 13950, heeft de minister verweerster opdracht gegeven om in beleidsregels vast te leggen op welke wijze de transitie van functiegerichte budgettering naar een systeem van prestatiebekostiging voor medisch specialistische zorg dient plaats te vinden. Met de beleidsregel Transitie Bekostigingsstructuur Medisch specialistische zorg (hierna: de beleidsregel) heeft verweerster hieraan invulling gegeven.

4. In de beleidsregel wordt voor de procedure ter vaststelling van het schaduwbudget 2012 verwezen naar de regeling Transitie bekostigingsstructuur medisch specialistische zorg (hierna: de regeling). In de regeling zoals die vanaf 1 september 2013 van toepassing was, wordt onderscheid gemaakt tussen de voorlopige opgave van de omzet uit prestatiebekostiging en het schaduwbudget, die uiterlijk op 1 september 2013 moet worden ingediend, en de definitieve opgave, die uiterlijk op 1 juni 2014 moet worden ingediend.

5. Zaak 14/809 heeft betrekking op de door verweerster voor de jaren 2012 en 2013 toegekende voorlopige verrekenbedragen. Aan die beslissing van verweerster ligt een eenzijdige aanvraag van appellante ter grondslag, waarin appellante heeft verzocht om toekenning van verrekenbedragen en waarbij appellante ervan is uitgegaan dat het schaduwbudget diende te worden vastgesteld op een bedrag van € 294.033.956,--. Eén van de onderdelen van het schaduwbudget is de post afschrijvingskosten, welke post appellante op een bedrag van € 11.698.585,-- heeft gesteld. Het Centraal Team heeft, als gemachtigde van de gezamenlijke zorgverzekeraars, bij brieven van 15 mei 2014, 11 juni 2014 en 31 juli 2014 te kennen gegeven dat de verzekeraars de aanvraag van appellante ondersteunen. Deze instemming van de verzekeraars is gegeven nadat in een arbitrageuitspraak was vastgesteld dat er tussen appellante en de betreffende zorgverzekeraar sprake was van een vaste afspraak over het schaduwbudget.
Bij het bestreden besluit van 31 oktober 2014 heeft verweerster het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. In beroep is slechts de post afschrijvingen in geschil. Verweerster heeft bij het bestreden besluit van deze post een bedrag van € 4.264.134,-- alsnog toegekend. Appellante handhaaft in beroep het standpunt dat deze post op een bedrag van € 11.698.585,-- dient te worden vastgesteld.

6. Zaak 15/714 heeft betrekking op de door verweerster bij beschikkingen van 24 november 2014, respectievelijk 2 december 2014 toegekende definitieve verrekenbedragen. Aan die beslissing ligt een tweezijdige aanvraag van appellante ten grondslag, waarbij appellante (wederom) is uitgegaan van vaststelling van het schaduwbudget op een bedrag van € 294.033.956,--. Bij haar aanvankelijke, op 1 september 2014 ingediende, aanvraag heeft appellante verzocht om de post afschrijvingskosten op een bedrag van
€ 11.698.585,-- vast te stellen. In bijlage 1 bij deze aanvraag heeft appellante dit, voor zover hier van belang, als volgt toegelicht:

“Isala heeft in 2012 een bedrag van € 11.698.585 opgevoerd voor nieuwe afschrijvingen 2012 (rubriek 2.1). Dit bedrag is door de NZa in het voorlopige transitieformulier afgewezen en inmiddels loopt er een bezwaarprocedure vanuit Isala tegen deze afwijzing. Op 5 september 2014 volgt er een hoorzitting m.b.t. dit onderwerp. Isala is in het huidige formulier uitgegaan van een positieve uitkomst van de hoorzitting.”

Bijlage 2 bij deze aanvraag bevat de volgende toelichting:

“Toelichting op nog te verwerken nacalculatie 2012 (regel 822)

Op verzoek van de ZN commissie heeft Isala een post van ./. € 8,1 mln die samenhangt met de disagio op de nieuwbouwlening verwerkt op regel 822 i.p.v. onder de overige mutaties.

Vast schaduwbudget afspraak 2012 (./. € 8,1 mln)

Isala heeft met haar zorgverzekeraars voor 2012 een vast schaduwbudget afgesproken vanaf € 294.033.956 (zie bijlage 2C Uitkomst arbitragecommissie). In werkelijkheid komt het schaduwbudget hoger uit in het definitieve transitieformulier 2012. Het verschil wordt (negatief) gecorrigeerd. Mocht er binnen het schaduwbudget sprake zijn van een afwijzing van enig onderdeel dan zal het correctie bedrag van € 8,1 mln muteren tot het niveau van het schaduwbudget.

De hogere uitkomst in het definitieve formulier ten opzichte van het voorlopige formulier heeft betrekking op de disagio op de vastgoedlening van Isala die financieel is afgewikkeld in het jaar 2014, maar wel is verantwoord in de jaarrekening 2012 voor een bedrag van € 8,1 mln. Dit bedrag is verantwoord op regel 1317 van de rentenormeringsbalans. De reden dat deze post op deze regel is opgenomen is dat er geen andere mogelijkheden in het formulier zijn om deze kosten te verantwoorden, daarom is deze regel gebruikt om het ook technisch op te kunnen voeren.

De reden dat deze post nu is opgevoerd is tweeledig, te weten

1. De post is qua betaling afgewikkeld in 2014 en tot dat moment was de exacte omvang van de disagio nog niet bekend en mocht deze ook niet opgevoerd worden in het schaduwbudget van de zorgverzekeraar

2. Op basis van zowel mailverkeer met de NZa (2010) als een gespreksverslag van de NZa (2013) komen deze kosten in aanmerking voor nacalculatie. Zie bijlage 2A en 2B.”

7. Bij e-mail van 7 november 2014 – een week na het bekend worden van de beslissing op haar bezwaar tegen de voorlopige vaststelling van de transitiebedragen – heeft appellante haar aanvraag als volgt gewijzigd:

“(…) Isala heeft bij het indienen van haar definitieve formulier reeds aangegeven (zie tekst bijlage 1 + 2) dat indien de uitkomst van de hoorzitting is dat een deel van de kapitaalslasten niet wordt goedgekeurd zij de overhedge inbrengt als post waardoor de totale omvang van het schaduwbudget niet wijzigt. Technisch muteren in het definitieve formulier dan ook drie regels, te weten:

Regel 1504 kolom FG huidige bedrag van € 11.698.585 wijzigt in € 4.882.694 (afschrijvingen, zie hoorzitting)

(…)

Regel 822 huidige bedrag van -/- € 10.076.788 wijzigt in -/- € 6.283.510 (correctiepost voor de overhedge om zo te blijven voldoen aan de maximale omvang van het schaduwbudget zoals afgesproken met zorgverzekeraars)

De heer Urlings heeft deze week telefonisch aangegeven dat voor het nieuwe formulier een nieuwe accountantsverklaring + akkoord zorgverzekeraars gegeven moet worden echter aangezien wij deze mutatie reeds hebben toegelicht bij het indienen van het formulier op 1 september levert het naar ons idee (en na afstemming met betrokken partijen) geen toegevoegde waarde op en is het ook niet noodzakelijk. Immers, we hebben reeds in het formulier dat getekend is door de zorgverzekeraars en accountants deze mutatie aangekondigd.

Wij vertrouwen er dan ook op dat het meegezonden formulier waarin de bovenstaande mutaties zijn verwerkt als basis wordt gehanteerd voor de vaststelling van het definitieve formulier. (…)”

Naar aanleiding van deze mutaties heeft verweerster bij e-mail van 11 november 2014 aangegeven dat sprake is van twee eenzijdige aanvragen en dat een aanvullende accountantsverklaring niet noodzakelijk is. Nadat het Centraal Team van de gezamenlijke zorgverzekeraars heeft laten weten dat de zorgverzekeraars akkoord zijn met het door appellante aangepaste formulier, heeft verweerster de aanvraag als een tweezijdige aanvraag in behandeling genomen.

8. Bij het bestreden besluit van 3 augustus 2015 heeft verweerster de omzet prestatiebekostiging 2012 vastgesteld op € 264.208.272,--, het schaduwbudget 2012 op € 291.145.677,--, het transitiebedrag 2012 op € 26.937.395,--, het verrekenbedrag 2012 op € 25.590.525,-- en het verrekenbedrag 2013 op € 18.856.176,--. Hierbij is de door appellante bij de definitieve aanvraag als onderdeel van het schaduwbudget opgevoerde post disagio van € 8,1 miljoen afgewezen.

9. Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of en zo ja in hoeverre het beroep tegen de voorlopige verrekenbedragen beoordeling behoeft, nu de aanvankelijk toegekende – en bij wijze van voorschot uitgekeerde – bedragen, blijkens de beschikkingen over de definitieve verrekenbedragen, zijn verrekend met de definitief toegekende verrekenbedragen.

Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante geen procesbelang heeft bij het beroep tegen de voorlopige verrekenbedragen, nu de afschrijvingslasten, die in die procedure centraal staan, geen onderdeel uitmaken van de definitieve aanvraag en de besluiten over de definitieve verrekenbedragen in de plaats zijn gekomen van de besluiten over de voorlopige verrekenbedragen.

Appellante heeft ter zitting niet betwist dat zij geen belang meer heeft bij de voorlopige vaststelling van transitiebedragen. Het gaat appellante om de vaststelling van de definitieve verrekenbedragen. Appellante heeft daarbij evenwel benadrukt dat zij de beroepsprocedure tegen de voorlopige vaststelling van transitiebedragen heeft doorgezet om geen rechten prijs te geven. De post disagio in de definitieve aanvraag betreft volgens appellante een subsidiaire invulling, naast de primaire, in het kader van de voorlopige vaststelling gehandhaafde post afschrijvingen. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij in het kader van de definitieve aanvraag een subsidiaire invulling van het verzochte bedrag heeft gepresenteerd, welke niet afdoet aan het primaire verzoek om honorering van de afschrijvingen. Dat verzoek is immers niet ingetrokken. Appellante is dan ook van mening dat wanneer het beroep tegen de afwijzing van de post afschrijvingen slaagt, dit doorwerkt in het kader van het beroep tegen de definitieve aanvraag.

Dat de post disagio in de definitieve aanvraag een subsidiaire invulling betreft, blijkt volgens appelante onder meer uit de opmerking in bijlage 2 van het op 1 september 2014 ingediende aanvraagformulier: “Mocht er binnen het schaduwbudget sprake zijn van een afwijzing van enig onderdeel dan zal het correctie bedrag van € 8,1 mln muteren tot het niveau van het schaduwbudget.”, waarbij volgens appellante evident is dat met “enig onderdeel” de post afschrijvingen is bedoeld en met “het correctie bedrag van € 8,1 mln” het disagio.

10. Daargelaten of het in het kader van een definitieve aanvraag als hier aan de orde, waarbij de aanvrager verplicht gebruik dient te maken van een door verweerster beschikbaar gesteld digitaal aanvraagformulier, mogelijk is om subsidiaire posten te presenteren voor het geval dat verweerster bepaalde posten zou afwijzen, heeft appellante, anders dan zij suggereert, geen subsidiaire post in haar definitieve aanvraag opgenomen. Gelet op de regeling zoals die sedert 1 september 2013 gold en de onderliggende beleidsregel moet het appellante duidelijk zijn geweest dat de vaststelling van de verrekenbedragen zou plaatsvinden in twee rondes, waarbij sprake was van een voorlopige opgave in 2013, die zou worden gevolgd door een definitieve opgave in 2014.

Waar in de oorspronkelijke, op 1 september 2014 ingediende definitieve aanvraag nog een voorbehoud was opgenomen om posten, die bij de beschikkingen over de voorlopige verrekenbedragen zijn afgewezen en die ook niet in de op dat moment nog lopende bezwaarprocedure zouden worden gehonoreerd, te vervangen door het opvoeren van de post disagio tot het benodigde bedrag (om zodoende uit te komen op het volgens appellante met de zorgverzekeraars afgesproken vaste bedrag voor het schaduwbudget van € 294.033.956,--),
ontbreekt een dergelijk voorbehoud in de wijziging van de aanvraag die appellante bij
e-mail van 7 november 2014 heeft ingediend. Appellante heeft daarbij haar aanvraag van 1 september 2014 gewijzigd, in die zin dat zij de post afschrijvingskosten van € 11.698.585,-- heeft teruggebracht tot het door verweerster in de bezwaarprocedure gehonoreerde bedrag van € 4.264.134,-- en in plaats daarvan de contante rentewaarde van € 8,1 miljoen van het disagio heeft opgevoerd, althans voor zover nodig om (precies) op een schaduwbudget van
€ 294.033.956,-- uit te komen.

11. Uit het voorgaande volgt dat appellante in haar definitieve gewijzigde aanvraag van verrekenbedragen de post afschrijvingen heeft beperkt tot een bedrag van € 4.264.134,-- en haar standpunt dat die post op een bedrag van € 11.698.585,-- dient te worden vastgesteld heeft prijsgegeven. Dit betekent dat het eventuele slagen van de tegen de post afschrijvingen gerichte beroepsgrond in het kader van de voorlopige vaststelling geen betekenis kan hebben voor de beroepsprocedure in het kader van de definitieve vaststelling.

Appellante heeft geen andere beroepsgronden geformuleerd tegen de voorlopige vaststelling van transitiebedragen dan wel de daarmee samenhangende uitbetaling waarmee destijds een voorschot werd genomen op de uitbetaling van de definitief vast te stellen bedragen.

Dit leidt het College tot de conclusie dat het beroep van appellante tegen de voorlopige vaststelling (zaak 14/809) niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

12. Het geschilpunt in de kwestie over de definitieve vaststelling van verrekenbedragen (zaak 15/714) is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, beperkt tot de post disagio. Weliswaar lijkt in het aanvullend beroepschrift te worden gesuggereerd dat deze post de contante waarde ten bedrage van € 8,1 miljoen betreft van de boeterente die appellante in 2014 heeft moeten betalen ter afkoop van een langdurig krediet voor 20 jaar voor de met vergunning gebouwde nieuwbouw, maar uit de onderliggende stukken uit de bezwaarprocedure volgt dat het gaat om het disagio dat is ontstaan nadat appellante renteswaps heeft moeten afsluiten, ter dekking van de (variabele) rente die zij diende te betalen voor de financiering die zij in 2009 voor haar nieuwbouw heeft afgesloten. Appellante heeft de voor de nieuwbouw afgesloten lening niet volledig benut, waardoor een overhedge is ontstaan. Deze overhedge heeft geleid tot disagio (lagere marktwaarde), waarvoor in de jaarrekeningen 2011 t/m 2013 reserveringen zijn getroffen. In 2014 is het disagio afgerekend met het bankenconsortium voor een bedrag van € 15,0 miljoen.
Appellante is van mening dat verweerster de in 2012 gevormde “voorziening overhedge SWAP” van € 8,1 miljoen ten onrechte niet in het schaduwbudget van 2012 heeft verwerkt.

Appellante voert hiertoe aan dat uit emailcorrespondentie met verweerster volgt dat het mogelijk is om disagio als kapitaallasten in een keer op te voeren. Deze kosten zijn ook eenmalig opgekomen: het disagio is in de jaarrekening 2012 als exploitatielast verwerkt. Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving voorschrijven dat de betreffende kosten in één keer als kosten ten laste van de winst- en verliesrekening worden genomen. Appellante acht het niet reëel dat verweerster, zoals uit het bestreden besluit van 3 augustus 2015 kan worden afgeleid, zich op het standpunt stelt dat disagio nacalculeerbaar is met toepassing van een afschrijvingstermijn van 40 jaar. Voor de kosten van disagio bestaat naar verweerster heeft erkend geen geschreven beleid. Als appellante met het standpunt van verweerster bekend was geweest, had zij in 2012 het restant van de nieuwbouwlening kunnen opnemen. In dat geval zouden de werkelijke rentekosten wél zijn meegenomen in de overgangsregeling kapitaallasten. Appellante is van mening dat verweerster dit soort situaties in de beleidsregel had moeten voorzien, dan wel de beleidsregel had moeten toepassen in het licht van eerdere beleidsregels die voorzien in volledige rentevergoeding wanneer een goedkopere oplossing wordt gerealiseerd. Als de situatie van appellante niet onder de beleidsregel valt, dan is deze op dit onderdeel onverbindend.
Subsidiair voert appellante aan dat in ieder geval een bedrag van € 480.861,-- in het schaduwbudget 2012 dient te worden verwerkt. Daartoe heeft zij aangevoerd dat, indien de keuze was gemaakt om de financiering volledig op te nemen , de verschuldigde rente in 20 jaar had kunnen worden afgeschreven. Appellante is van mening dat zij door het nemen van het disagio ineens, niet in een slechtere positie mag raken dan wanneer zij de financiering volledig zou hebben opgenomen.

Appellante heeft voorts aangevoerd dat het besluit tot afkoop van het disagio toegerekend kan worden aan 2012 nu deze post in de jaarrekening 2012 is verwerkt.

Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor zij onevenredig nadeel lijdt.

13. Ter zitting heeft appellante een nieuw argument genoemd waarom volgens haar het disagio van € 8,1 miljoen aan 2012 moet worden toegerekend: appellante heeft in 2012 besloten om van de bouw van een behandelcentrum af te zien, waardoor minder krediet is opgenomen. Het is dit besluit dat volgens appellante tot een overhedge heeft geleid waarmee een boetebedrag van € 8,1 miljoen gemoeid is geweest. Nu appellante deze stelling niet met concrete feiten heeft onderbouwd en, uit de aanvraag, zoals door appellante aangevuld tijdens een bespreking op 17 maart 2014 en bij brief van 25 maart 2014, niet blijkt dat het disagio van € 8,1 miljoen het gevolg is geweest van een concreet door appellante in 2012 genomen besluit, faalt dit betoog.

14. Het College is van oordeel dat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door appellante bedoelde post disagio niet in het schaduwbudget 2012 kan worden opgenomen, aangezien de afkoop van het disagio eerst op 15 maart 2014 heeft plaatsgevonden. Het enkele feit dat in de jaarrekening 2012 een reservering voor deze post is opgenomen is onvoldoende om het disagio aan 2012 toe te rekenen. Het College wijst er in dit verband op dat de beleidsregel bedoeld is om de systeemrisico’s van de overgang van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging te verzachten. Verweerster heeft onweersproken gesteld dat onder de “oude” beleidsregels kosten pas werden vergoed nadat ze ook daadwerkelijk waren gemaakt. Er kan niet aan worden voorbijgegaan dat de betreffende renteswaps, die correspondeerden met het niet benutte leningdeel, in 2014 zijn afgekocht. Aldus is geen sprake van kosten die in het schaduwbudget 2012 behoorden te worden meegenomen.

15. Het College wijst het beroep van appellante op bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb Pro af. Zoals verweerster terecht heeft aangevoerd, is in de beleidsregel bewust geabstraheerd van de mogelijkheid om kosten uit andere jaren dan 2012 in het schaduwbudget 2012 op te nemen. Dat appellante bij de financiering van haar gebouw, in een tijd (2009) waarin de rente naar zijzelf heeft aangevoerd hoog was, achteraf bezien voor een te hoog bedrag, in relatie tot de opgenomen leningbedragen, renteswaps heeft afgesloten, betreft een voorzienbaar risico, te weten dat de kosten zouden oplopen wanneer de rente zou gaan dalen. Van een bijzondere omstandigheid die verweerster zou nopen om af te wijken van de beleidsregel is geen sprake.

16. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen de voorlopige vaststelling van transitiebedragen (zaak 14/809) niet-ontvankelijk en het beroep tegen de definitieve vaststelling van transitiebedragen (zaak 15/714) ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep tegen de voorlopige vaststelling van transitiebedragen (zaak 14/809) niet-ontvankelijk en het beroep tegen de definitieve vaststelling van transitiebedragen (zaak 15/714) ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A.M. van den Berk en
mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2016.

w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken