Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/189
20330
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 september 2016 in de zaak van
[naam 1] B.V., h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellante,
tegen de uitspraak van het Tuchtgerecht Akkerbouwproductschappen (tuchtgerecht) van 29 januari 2015, kenmerk AM 13-01.
Procesverloop
Appellante heeft beroep ingesteld tegen bovenvermelde uitspraak van het tuchtgerecht van 29 januari 2015.
De secretaris van het tuchtgerecht heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 15 maart 2016 heeft het College aan partijen aangekondigd ter zitting vragen te stellen over de betekenis van het tweede lid van bijlage 2 bij artikel 3, tweede lid, van de Verordening van het Productschap Akkerbouw van 27 maart 2008 houdende regels over de bestrijding van aardappelmoeheid (Verordening).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. J.J.R. Albicher, bijgestaan door [naam 3] , eigenaar van appellante. De minister van Economische Zaken (minister) heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.B.R. Henke, werkzaam op het ministerie, bijgestaan door ir. ing. A. Waterink.
Overwegingen
1. De Wet opheffing bedrijfslichamen is op 1 januari 2015 in werking getreden (Stb. 2014, 571 en 576). Per die datum is ingevolge artikel II, onder D, van deze wet hoofdstuk II van de Wet op de bedrijfsorganisatie vervallen en daarmee het stelsel van product- en bedrijfschappen opgeheven (zie ook: TK 2013-2014, 33 910, nr. 3, p. 8). Op grond van artikel X van de Wet opheffing bedrijfslichamen is eveneens per 1 januari 2015 de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 (Wet turbo 2004) ingetrokken. Ingevolge artikel XLVIII, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet opheffing bedrijfslichamen is op het hoger beroep tegen uitspraken van de tuchtgerechten van bedrijfslichamen de Wet turbo 2004 van toepassing zoals die wet luidde onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip dat die wet werd ingetrokken, met dien verstande dat in plaats van het bedrijfslichaam wordt gelezen de minister.
2. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 11 juni 2011 heeft appellante ten aanzien van twee in Zeeland gelegen percelen met een oppervlakte van 7.52 respectievelijk 10.6 hectare voor elk perceel afzonderlijk door middel van een daartoe bestemd formulier met de titel “AANVRAAG CONTROLE VROEGROOIREGELING AARDAPPELEN 2011” het Productschap Akkerbouw (het PA) verzocht om een controle te verrichten. Bij brief van 16 november 2011 heeft het PA appellante bericht dat op de controledatum 1 juli 2011 de aardappelen op het perceel met de oppervlakte van 7.52 ha niet waren gerooid. Dat betekent, aldus het PA in die brief, dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de vroegrooiregeling en appellante niet eerder dan in 2014 op het perceel aardappelen mag telen. Bij brief van 3 januari 2012 heeft het PA appellante laten weten dat slechts op een deel van het perceel met de oppervlakte van 10.6 ha op de controledatum 1 juli 2011 de aardappelen waren gerooid, dat appellante op dat deel weer aardappelplanten mag telen in 2013 en op het deel dat niet was gerooid zij niet eerder mag telen dan in 2014. In juli 2013 heeft het PA vastgesteld dat op het perceel met de oppervlakte van 7.52 ha en op het hele perceel met de oppervlakte van 10.6 ha aardappelen zijn geteeld.
3. Het tuchtgerecht heeft appellante een onvoorwaardelijke boete van € 16.230 opgelegd vanwege overtreding van de tweede volzin van het tweede lid van bijlage 2 bij artikel 3, tweede lid, van de Verordening (hierna: de vroegrooiregeling). Het tuchtgerecht acht bewezen dat appellante in 2013 op twee percelen in Zeeland aardappelplanten heeft geteeld waarop in 2011 eveneens aardappelplanten zijn geteeld, terwijl de teelt in 2011 niet vóór 1 juli van dat jaar was gerooid.
4. Appellante stelt primair dat het rooien op genoemde percelen tot 4 juli 2011 onmogelijk was en dat vanwege deze overmachtssituatie het tuchtgerecht geen tuchtrechtelijke maatregel kon opleggen. Subsidiair voert appellante aan dat het tuchtgerecht met een berisping had moeten volstaan, dan wel, meer subsidiair, met een lagere (voorwaardelijke) boete.
5. De Verordening luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
“Artikel 3
1. Het is een ondernemer verboden aardappelen te telen op een perceel, waarop zich binnen de twee aan dat tijdstip voorafgaande kalenderjaren zulke planten hebben bevonden.
2. Het verbod gesteld in het eerste lid is niet van toepassing op de teelt van aardappelen op een perceel gelegen in daartoe in bijlage 2 aangewezen gebieden, mits voldaan wordt aan de in die bijlage gestelde regelen.
3. (…).
Bijlage 2
Als gebieden, bedoeld in artikel 3, tweede lid, worden aangewezen:
1. (…)
2. het gebied begrensd door de provincie Overijssel ten zuiden van de Overijsselse Vecht en het Zwarte Water, Gelderland, Utrecht, Noord-Holland ten zuiden van het Noordzeekanaal en het IJ, Zuid-Holland, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg.
De teelt van aardappelplanten op een perceel, waarop zich in het voorafgaande kalenderjaar géén en in het tweede voorafgaande kalenderjaar aardappelplanten bevonden en welk perceel is gelegen in het in de vorige alinea genoemde gebied is toegestaan, mits de aardappelplanten worden gerooid vóór 1 juli van het jaar waarin zij zijn geteeld en de ondernemer tijdig vóór deze datum het voornemen tot rooien schriftelijk kenbaar gemaakt heeft bij de commissie; (…).”
In de toelichting bij de Verordening (Vbbo 2008, nr. 46, p. 21) staat:
“Doelstelling van de regeling
Doelstelling is de beheersing van de aardappelziekte aardappelmoeheid. Dit geschiedt door regels te stellen aan het aantal keren dat op een zelfde perceel aardappels geteeld mogen worden, namelijk niet vaker dan één keer in de drie jaar.
In de in bijlage 1 bij de verordening aangewezen (tuinbouw)gebieden is de teelt van aardappelen helemaal verboden.
Door deze regels wordt een verdere verspreiding voorkomen en komt tevens de export van voortkwekingsmateriaal niet in gevaar.
Indien vroeg gerooid wordt, zijn er in de teeltgebieden van vroege aardappelen (bijlage 2 bij de verordening aangewezen gebieden) onder voorwaarden uitzonderingen mogelijk, waarbij een nauwere vruchtwisseling is toegestaan.”
6. Het College begrijpt het oordeel van het tuchtgerecht aldus dat appellante het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Verordening heeft overtreden, nu niet voldaan is aan de ingevolge het tweede lid in bijlage 2 gestelde regelen.
6.1
Het College stelt voorop dat het lex certa beginsel van de regelgever verlangt dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat betekent in dit geval, dat de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om het verbod buiten toepassing te laten eveneens zo duidelijk mogelijk omschreven moeten zijn.
6.2
Het College heeft partijen voorgehouden dat – louter taalkundig gezien – met de hierboven geciteerde bijlage aan de toegestane teelt van aardappelen op een perceel waarop zich in het voorgaande jaar géén en in het daaraan voorafgaande jaar wel aardappelen bevonden, de voorwaarde verbonden wordt, dat de aardappelen voor 1 juni van het jaar waarin zij geteeld zijn, gerooid worden en dat dit rooien tijdig is aangekondigd.
7. De minister heeft betoogd dat die taalkundige interpretatie onjuist is en de volgende uitleg van de vroegrooiregeling gegeven.
7.1
De oorspronkelijke teelt in het jaar t, in dit geval 2011, staat in de vroegrooiregeling centraal. Indien de ondernemer in het jaar t op een perceel aardappelplanten teelt en de aardappels vervolgens niet vóór 1 juli van dat jaar rooit, dan is het hem niet toegestaan om eerder dan in het jaar t + 3 weer op hetzelfde perceel te telen. Door in het jaar t wel vroeg te rooien wordt tegengegaan dat in de warme maanden (juli tot en met oktober) van dat jaar de aardappelcysteaaltjes, die aardappelmoeheid veroorzaken, tot ontwikkeling komen. Indien later in dat jaar zou worden gerooid (of als een teler de aardappelen op het veld zou laten liggen) dan zijn de cysteaaltjes (door)gegroeid en als dan reeds twee jaar later, in het jaar t + 2, wederom op het perceel zou worden geteeld, dan brengt dat het risico van ‘vermenigvuldiging op vermenigvuldiging’ van de cysteaaltjes met zich. Gelet hierop is het onzinnig om de vroegrooiregeling zo uit te leggen dat het telen in het jaar t + 2 is toegestaan op de enkele voorwaarde dat in dat jaar wordt gerooid vóór 1 juli. Het PA en thans de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben bij de ondernemers geen enkel misverstand laten bestaan over de voorwaarden van de vroegrooiregeling. Zo is de toelichting op de aanvraagformulieren volkomen duidelijk. Het PA heeft jarenlang, sinds de inwerkingtreding van de vroegrooiregeling naar deze uitleg gehandeld. Dit is door de sector ook altijd aanvaard en gevolgd. Nog niet eerder is de(ze) uitleg van de vroegrooiregeling ter discussie gesteld.
8. Het College acht het op zichzelf niet onaannemelijk dat de regelgever, zijnde het bestuur van het PA, heeft bedoeld de teelt in het jaar t + 2 te verbieden indien op het perceel de teelt in het jaar t niet vóór 1 juli van dat jaar t is gerooid. Eveneens neemt het College aan dat het PA en ook de sector van meet af aan naar deze uitleg hebben gehandeld.
Dit neemt echter niet weg dat uit de Verordening zelf duidelijk en ondubbelzinnig moet blijken welke gedraging met een tuchtrechtelijke straf wordt bedreigd. De voorwaarde dat de teelt in het jaar t vóór 1 juli van dat jaar moet zijn gerooid heeft de regelgever niet duidelijk en ondubbelzinnig in de vroegrooiregeling tot uitdrukking gebracht, mede in aanmerking nemende dat de passage “mits de aardappelplanten worden gerooid vóór 1 juli van het jaar waarin zij zijn geteeld” in de tegenwoordige tijd staat. Gelet ook op zijn plaats in de zin, gaat het hier om een beperking van de toegestane teelt: “De teelt is toegestaan, mits tijdig wordt gerooid.”
Dit neemt echter niet weg dat uit de Verordening zelf duidelijk en ondubbelzinnig moet blijken welke gedraging met een tuchtrechtelijke straf wordt bedreigd. De voorwaarde dat de teelt in het jaar t vóór 1 juli van dat jaar moet zijn gerooid heeft de regelgever niet duidelijk en ondubbelzinnig in de vroegrooiregeling tot uitdrukking gebracht, mede in aanmerking nemende dat de passage “mits de aardappelplanten worden gerooid vóór 1 juli van het jaar waarin zij zijn geteeld” in de tegenwoordige tijd staat. Gelet ook op zijn plaats in de zin, gaat het hier om een beperking van de toegestane teelt: “De teelt is toegestaan, mits tijdig wordt gerooid.”
Dit brengt het College tot de conclusie dat op grond van de door het tuchtgerecht vastgestelde feiten niet vast staat dat appellante een overtreding heeft gepleegd. Om die reden kon het tuchtgerecht appellante geen tuchtrechtelijke maatregel opleggen.
9. Het beroep is gegrond en het College vernietigt de aangevallen tuchtuitspraak. Het College zal de zaak afdoen door, gelet op het voorgaande, te bepalen dat aan appellante geen tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd.
10. Deze uitspraak berust mede op hoofdstuk V van de Wet turbo 2004.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de aangevallen tuchtuitspraak;
- bepaalt dat aan appellante geen tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. S.D.M. Michael, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2016.
w.g.W.E. Doolaard w.g.S.D.M. Michael