Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 16/29, 16/655, 16/656 en 16/998
27000
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2017 op de beroepen van:
1.
[naam 1] B.V.te [plaats] ( [naam 1] ) (16/29 en 16/998)
[naam 1] B.V.te [plaats] ( [naam 1] ) (16/29 en 16/998)
2.
[naam 2] Holding B.V.te [plaats] ( [naam 2] ) (16/655)
[naam 2] Holding B.V.te [plaats] ( [naam 2] ) (16/655)
3.
[naam 3] Holding B.V.te [plaats] ( [naam 3] ) (16/656)
[naam 3] Holding B.V.te [plaats] ( [naam 3] ) (16/656)
(gemachtigden: [naam 4] , [naam 2] , [naam 5] ),
en
de minister van Economische Zaken, verweerder.
(gemachtigden: ing. B.J. Broekhuis, mr. J. van Essen).
Procesverloop
Bij drie besluiten van 12 augustus 2015 heeft verweerder de aanvragen van appellanten om een S&O-verklaring op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) voor de periode van juli tot en met december 2015 met betrekking tot één project afgewezen.
Bij besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder de aanvraag van [naam 1] om een S&O-verklaring voor de periode van januari tot en met juni 2016 voor hetzelfde project afgewezen.
Bij drie besluiten van 30 november 2015 en bij besluit van 20 september 2016 heeft verweerder de tegen de besluiten van 12 augustus 2015 en 31 maart 2016 ingediende bezwaren ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd.
Appellanten hebben tegen de besluiten van 30 november 2015 en 20 september 2016 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 15 december 2016. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden.
1.1.
[naam 1] is een onderzoeksbureau voor de drinkwatersector. [naam 2] en [naam 3] zijn de eigenaren van het bedrijf.
1.2.
Appellanten hebben op 27 mei 2015 bij verweerder S&O-verklaringen aangevraagd, voor zover thans van belang, voor het project ‘Ontwikkeling van een nieuwe analysetechniek voor putvelden’ (project) voor de periode januari tot en met juni 2016. Appellanten hebben op 4 augustus 2015 gezamenlijk nadere informatie verstrekt. In de aanvragen is over het project onder andere het volgende vermeld:
“Voor een waterleiding bedrijf is de continuïteit van de waterlevering uiteraard
van primair belang. Daartoe worden in de huidige praktijk de verschillende
putten in een puttenveld op een aantal aspecten intensief gemonitord. Dit biedt
in principe de mogelijkheid om de conditie van de verschillende putten te
volgen en (preventief) in te grijpen voor putfalen aan de orde is. De methode
om dit te doen is echter niet beschikbaar en vergt nog een behoorlijke
ontwikkelinspanning. Aanvrager wil een analysemethode ontwikkelen in deze dynamische samengestelde configuraties, om de conditie van pompen, putten en grondwater te monitoren ten behoeve van een effectiever beheer en onderhoud van waterwinningen. (..) Deze analyse zal voor verschillende pompstations worden uitgevoerd, om tot een algemeen geldend analyse techniek te komen.”
1.3.
Bij primaire besluiten van 12 augustus 2015 heeft verweerder, voor zover thans van belang, de aanvragen afgewezen. In die besluiten is onder meer het volgende vermeld.
“Uit de aanvraag blijkt dat de werkzaamheden zich richten op het doen van metingen in putvelden en het verwerken van de meetwaarden. Deze werkzaamheden worden niet tot speur- en ontwikkelingswerk gerekend. Op basis hiervan wordt het project afgewezen. (..) Op 4 augustus 2015 hebt u aanvullende gegevens verstrekt. Daarin geeft u aan dat het project uit twee verschillende componenten bestaat, te weten een technisch wetenschappelijk onderzoek en de ontwikkeling van een nieuwe analysetechniek. Wetenschappelijk onderzoek heeft tot doel een verklaring te zoeken voor een verschijnsel die niet is te geven op basis van algemeen toegankelijke kennis. Bij dit onderzoek is sprake van het meten en beschrijven van de interferentie die plaatsvindt tussen de putten. Dit reken ik niet tot het verklaren van een verschijnsel. Bij de ontwikkeling van de nieuwe meettechniek is mijns inziens sprake van het verwerken van de meetgegevens. De aanvullende informatie heeft geen aanleiding gegeven mijn mening te herzien.”
1.4.
Tijdens de hoorzitting in bezwaar is, blijkens het daarvan opgemaakte verslag, onder andere het volgende besproken:
“(..) [naam 2] : (..) In puttenveld bevinden zich veel putten, die beïnvloeden elkaar qua waterstand, stijghoogte. Als een put aanslaat, is er een drukgolf die verstoring in het hele veld veroorzaakt. Dat heeft invloed op het verstoppingsproces. Tegenwoordig worden bij putten veel meetgegevens geregistreerd, en dat biedt mogelijkheden om processen waar te nemen. (..) In Nederland kan het bij sommige putten 2, 3 jaar duren voor ze verstopt raken, bij andere putten 10 jaar. Het varieert naar gelang de omstandigheden. Nu zijn er mogelijkheden om te kijken wat er allemaal gebeurt in/om de put. Metingen worden opgenomen in een geïntegreerd model - wat verandert er in een puttenveld? Effecten van drukverschillen kunnen worden gecombineerd. Doel is te herleiden wat onder verschillende stromingscondities de situatie is voor een bepaalde put. Er is dan gerichter onderhoud mogelijk en dat levert een belangrijke besparing op voor waterbedrijven. (..) RVO: Het two-karakter is voor ons ook nu nog niet duidelijk. Gegevens in een model opnemen kan in hoge mate beschrijvend zijn. Ook daarmee is het mogelijk te voorspellen. De vraag is welke verschijnselen worden verklaard.
[naam 2] : Het inwerken van processen op elkaar. Hoe werken drukgolven in het veld door. Het is natuurlijk geen fundamentele kennis met volledige nieuwe verschijnselen.
Maar wel: hoe werkt het, wat zijn oorzaken en gevolgen, hoe ontstaat verstoppen?
Welke processen zijn dominant en wat voor invloed hebben ze? Als een aspect heel belangrijk blijkt moet er gekeken worden waarom dat zo is. Dat onderzoek je, dan blijken er ook weer andere factoren mee te spelen, die onderzoek je dan ook. Het is een vertaalslag van data naar wat er gebeurt in de bodem. Wat er gebeurt moet wel verklaard worden. (..) De bedoeling is om algemene kennis te krijgen die in het algemeen voor puttenvelden te gebruiken is. Een overzichtelijk puttenveld kunnen we al redelijk goed analyseren. Voor complexere velden hebben we nog meer kennis nodig. (..) In de aanvraagperiode gaat het om het verbeteren van het model, van de analyses. Het model is niet meteen compleet, de vraag is nog of het werkt in andere situaties. (..) De onderzochte processen zijn op zich niet zo nieuw, maar vooral de samenhang van die processen vergt nieuwe analyse.”
1.5.
Bij besluiten op bezwaar van 30 november 2015 (bestreden besluiten) heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. In die besluiten is het volgende vermeld.
“Een belangrijk criterium bij technisch wetenschappelijk onderzoek in de zin van
artikel 1, eerste lid van de Wva is dat er bij het onderzoek gezocht wordt naar een
verklaring voor een verschijnsel, die niet is te geven op basis van algemeen
toegankelijke kennis. Uw project voldoet niet aan dit criterium. Basis voor het door u te ontwikkelen model zijn metingen die informatie kunnen geven over putverstopping, pompslijtage, gedrag van het leidingnet, de onderlinge beïnvloeding van putten, de geohydrologische condities in het puttenveld en de veranderingen die zich hierin voordoen in de loop van de tijd. Het onderzoek strekt ertoe om een analyse te ontwikkelen waarmee, kort gezegd, op basis van de beschikbare meetgegevens de gesteldheid van bodem en putten in puttenvelden in kaart kan worden gebracht. U weet dan welke processen plaatsvinden in de bodem van een specifiek puttenveld en op basis van die kennis kunnen beslissingen inzake besturing en onderhoud van putten worden genomen. Daarmee zoekt u niet naar de verklaring voor een verschijnsel. U zoekt naar methoden om zoveel mogelijk informatie af te leiden uit de meetgegevens van puttenvelden. Dit kan gecompliceerd en uitdagend zijn, het betekent niet dat er
aan het bovengenoemde criterium wordt voldaan.
1.6.
[naam 1] heeft op 27 november 2015 bij verweerder voor hetzelfde project, nu onder de titel ‘TWO naar werking van een puttenveld’ een S&O-verklaring aangevraagd voor de periode januari tot en met juni 2016. Met een brief van 15 februari 2016 heeft verweerder [naam 1] bericht dat het project conform de vorige periode zal worden afgewezen. Bij primair besluit van 31 maart 2016, dat is gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 20 september 2016, heeft verweerder de aanvraag afgewezen op dezelfde gronden als die welke ten grondslag liggen aan de besluiten die zien op de periode juli tot en met december 2015.
2. Appellanten hebben tegen de besluiten op bezwaar van 30 november 2015 en 20 september 2016 beroep ingesteld voor zover daarmee hun eigen aanvragen om een S&O-verklaring voor het project zijn afgewezen. Verweerder heeft verweer gevoerd.
3. Het College overweegt als volgt.
3.1.
In dit geding is de volgende regelgeving van belang.
3.1.1.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, respectievelijk artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, van de Wva, zoals dat in 2015, respectievelijk 2016 luidde, wordt onder speur- en ontwikkelingswerk (S&O) verstaan: technisch wetenschappelijk onderzoek.
3.1.2.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken van 4 december 2004 omtrent de uitleg van het begrip ‘technisch wetenschappelijk onderzoek’ bij de behandeling van aanvragen van een S&O-verklaring (Beleidsregel) wordt de aanvraag van een S&O-verklaring niet afgewezen vanwege het feit dat:
a. het resultaat van het onderzoek geen toepassing kan vinden in een technisch nieuw fysiek product of productieproces;
b. de resultaten van het onderzoek niet reproduceerbaar zijn of de statistische betrouwbaarheid van het onderzoek niet inzichtelijk is;
c. de aanvrager in het onderzoek geen nieuwe concepten, wetmatigheden of theorieën ontwikkelt;
d. de aanvrager in het onderzoek geen onbekend werkingsprincipe verklaart.
3.1.3.
In de Handleiding WBSO van RVO voor 2015 is het navolgende vermeld.
“3.2 Technisch wetenschappelijk onderzoek (TWO) Onderzoeksprojecten waarmee u nieuwe technische kennis genereert kunnen onder bepaalde voorwaarden als technisch wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. Technisch wetenschappelijk onderzoek wordt nader uitgelegd aan de hand van de begrippen “technisch” en “wetenschappelijk”.
Technisch
Technisch betekent dat het onderzoek betrekking heeft op gebieden zoals fysica, chemie, biotechnologie, productietechnologie en informatie- en communicatietechnologie. Economisch, sociaal of psychologisch onderzoek bijvoorbeeld kan niet als technisch wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. Het is niet vereist dat de resultaten van het onderzoek toepassing kunnen vinden in een technisch nieuw fysiek product of productieproces.
Wetenschappelijk
Wetenschappelijk heeft betrekking op het doel en de resultaten van het onderzoek en op de manier waarop het onderzoek wordt opgezet en uitgevoerd:
• Doel en resultaten: wetenschappelijk onderzoek heeft tot doel een verklaring voor een verschijnsel te zoeken die niet is te geven op basis van algemeen toegankelijke kennis. U genereert zelf met uw onderzoek theoretische of praktische kennis. Het alleen verzamelen van gegevens of informatie is geen wetenschappelijk onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek is verklarend. Onderzoek dat slechts constateert, beschrijft, observeert, inventariseert, codeert, classificeert of vertaalt is niet wetenschappelijk. Het onderzoek heeft het risico in zich dat u de verklaring voor een verschijnsel niet zult vinden. De resultaten van het onderzoek worden vastgesteld op basis van feiten.
• Opzet en uitvoering: de onderzoeksopzet moet op het moment van aanvragen bekend zijn. Wetenschappelijk onderzoek wordt systematisch en planmatig opgezet en uitgevoerd. Het onderzoek is niet routinematig van aard. Het onderzoekstraject en de resultaten moeten inzichtelijk vastgelegd worden. Het is niet vereist dat het resultaat van het onderzoek reproduceerbaar is of dat de statistische betrouwbaarheid inzichtelijk is. Ook hoeven er geen nieuwe concepten, wetmatigheden of theorieën ontwikkeld te worden of onbekende werkingsprincipes te worden verklaard.”
3.2.
In dit geding moet de vraag worden beantwoord of verweerder zich in de bestreden besluiten in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project geen technisch wetenschappelijk onderzoek is, als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wva.
3.3.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat de bestreden besluiten niet te verenigen zijn met de door hen verstrekte gegevens over het project. Beoordeling van die gegevens, de van toepassing zijnde regelgeving en de door verweerder gehanteerde criteria moet volgens appellanten leiden tot de conclusie dat sprake is van technisch wetenschappelijk onderzoek waarvoor een S&O-verklaring moet worden verleend.
3.4.
Het College overweegt over deze beroepsgrond als volgt.
3.4.1.
Verweerder stelt zich blijkens de beschikbare gegevens, waaronder het verhandelde ter zitting, op het standpunt dat het project niet is gericht op het zoeken naar een verklaring voor een onbekend verschijnsel. Putverstopping is volgens verweerder een onbekend verschijnsel als ondanks voldoende kennis over wat er onder de grond gebeurt niet duidelijk is waarom het zich voordoet. Volgens verweerder is het project van appellanten echter uitsluitend gericht op het vergaren van voldoende kennis over wat er in een specifiek puttenveld onder de grond gebeurt. Het onderzoek bestaat uit het doen van metingen en het maken van een descriptieve beschrijving. Van het zoeken naar een verklaring voor putverstopping is geen sprake.
3.4.2.
Het College is van oordeel dat dit standpunt van verweerder niet strookt met de gegevens die appellanten bij hun aanvragen om een S&O-verklaring en in bezwaar aan verweerder hebben verstrekt en die zij ter zitting van het College hebben toegelicht. Daaruit volgt naar het oordeel van het College juist wel dat het project gericht is op het zoeken naar een verklaring voor het verschijnsel putverstopping in een veld met meerdere putten, waarbij verschillende factoren op een nog onbekende wijze op elkaar inwerken. Het onderzoek bestaat, anders dan verweerder meent, niet uit het verrichten van metingen. Metingen vinden los van het project plaats. Het onderzoek bestaat, zo acht het College ter zitting genoegzaam toegelicht, uit een analyse van beschikbare meetgegevens om te komen tot het maken van een conceptueel model met voorspellende waarde. Het doel van het project is om met dat model voorspellend te beschrijven wat er in verschillende puttenvelden kan gaan gebeuren met betrekking tot putverstopping. Dat is iets anders dan het maken van een descriptieve beschrijving van een bepaald puttenveld, als waarvan verweerder uitgaat.
3.4.3.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de bestreden besluiten niet zijn toegesneden op de argumenten van appellanten in bezwaar, zoals die ter zitting van het College zijn gebleken. Gelet hierop is in die besluiten onvoldoende onderbouwd waarom de aanvragen om een S&O-verklaring voor het project zouden moeten worden afgewezen. De bestreden besluiten berusten daarom niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en komen om die reden voor vernietiging in aanmerking. Wat partijen verder nog hebben aangevoerd behoeft daarom geen verdere bespreking.
3.5.
Het College dient aansluitend te bezien welk gevolg deze uitkomst heeft. Ingevolge artikel 8:41a van de Awb dient de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Het College is van oordeel dat in deze zaken toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d, van de Awb geen voorkeur heeft boven vernietiging van de bestreden besluiten met de opdracht binnen drie maanden nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
3.6.
Het College zal de bestreden besluiten vernietigen en bepalen dat verweerder binnen drie maanden opnieuw op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 12 augustus 2015 en van 31 maart 2016 beslist, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
4. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de door de appellanten in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1voor vier samenhangende zaken van gemiddeld gewicht, als bedoeld in de onderdelen C1 en C2 van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht).
5. Het College zal verweerder opdragen het door appellanten betaalde griffierecht, te weten € 668,- door [naam 1] , € 334,- door [naam 2] en € 334,- door [naam 3] , te vergoeden.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 30 november 2015 en het besluit van 20 september 2016;
- draagt verweerder op om binnen drie maanden na deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 12 augustus 2015 en het besluit van 31 maart 2016, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.485,-;
- draagt verweerder op aan appellanten het door hen betaalde griffierecht van in totaal € 1.336,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. H. Bolt en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 maart 2017.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. J.W.E. Pinckaers