ECLI:NL:CBB:2017:366

Uitspraak

tussenuitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 16/225

13950

Tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2017 in de zaak tussen

Stichting Ziekenhuis Bernhoven, te Uden, appellante

(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),

de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), verweerster

(gemachtigde: mr. G.A. Dictus en mr. E.C. Pietermaat).

Procesverloop

Appellante heeft bij hernieuwde, tweezijdig ondertekende opgave van 22 januari 2015 in het kader van de “definitieve vaststelling transitiebedrag” 2012 en 2013 verzocht om de omzet uit prestatiebekostiging 2012 vast te stellen op € 77.008.278 en het schaduwbudget 2012 op
€ 85.330.808. De definitieve verrekenbedragen voor 2012 en 2013 zouden volgens appellante moeten worden vastgesteld op respectievelijk € 7.906.403 en € 5.825.770.

Bij beschikkingen van 5 februari 2015 heeft verweerster, op basis van een door haar vastgestelde omzet uit prestatiebekostiging van 2012 van € 82.367.568 en een schaduwbudget 2012 van € 85.330.856, de definitieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 vastgesteld. De definitieve verrekenbedragen 2012 en 2013 zijn vastgesteld op respectievelijk € 2.815.124 en € 2.074.302.

Bij besluit van 25 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerster de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.

Bij beschikkingen van 26 februari 2016 heeft verweerster de definitieve verrekenbedragen 2012 en 2013 herzien, te weten naar respectievelijk € 3.794.921 en € 2.796.258.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep van appellante, bij het College geregistreerd onder nummer 14/711, tegen het besluit van 3 oktober 2014, waarbij verweerster de bezwaren van appellante tegen de vaststelling van de voorlopige verrekenbedragen 2012 en 2013 gedeeltelijk gegrond heeft verklaard, heeft appellante bij brief van 23 juni 2016 ingetrokken.

Bij brieven van 23 december 2016 en 3 januari 2017 heeft appellante nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2017.

Appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Van de zijde van appellante zijn tevens verschenen G.J. van den Enden, financieel directeur, F. van der Liet, controller en
T. Vu, adviseur Raad van Bestuur. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.

Overwegingen

1. In dit beroep zijn twee onderdelen van de definitieve vaststelling van de transitie- en verrekenbedragen 2012 en 2013 in geschil. Ten eerste is appellante van mening dat verweerster het bij de voorlopige opgave bij de post ‘Onderhanden Werk DBC’s geopend in 2011’ opgegeven bedrag van € 8.150.000 met € 3.220.077 moet verhogen. Ten tweede is appellante van mening dat de omzet prestatiebekostiging 2012 moet worden gecorrigeerd met een bedrag dat is verkregen na extrapolatie van de uitkomst van een door haar uitgevoerde ‘self assessment’ van het B-segment naar de omzet van het A-segment.

Correctie ‘Onderhanden Werk DBC’s geopend in 2011’

2. Deze post bedraagt volgens appellante niet € 8.150.000 maar € 11.370.077. Bij de voorlopige opgave heeft zij de post gewaardeerd op 60,49% van de opbrengstwaarde vermeld in de jaarrekening 2011/2012. Dit laatste bedrag was echter al tot 60,49% gecorrigeerd.

Verweerster heeft dit niet gevolgd, omdat het onderhanden werk in de omzetopgave op dezelfde wijze moet worden bepaald als in voorgaande (budget)jaren. Een uitzondering op dit uitgangspunt geldt uitsluitend in het geval de instelling het onderhanden werk bepaalt op basis van de kostprijs, maar als gevolg van een stelselwijziging een betrouwbaardere inschatting kan worden gemaakt op basis van de opbrengstwaarde. Hier is volgens verweerster echter een herwaardering ten gevolge van een schattingswijziging aan de orde, waarbij in plaats van de verwachte opbrengstwaarde is uitgegaan van de huidige opbrengstwaarde. Voor het vaststellen van het onderhanden werk ultimo 2011 moet worden aangesloten bij de jaarrekeningen van appellante over de jaren 2011 en 2012, waarin het onderhanden werk 2011 is gewaardeerd op € 8.150.000.

3. Appellante stelt dat zij bij de aanvraag tot de voorlopige vaststelling van het transitiebedrag bij de opgave van het onderhanden werk is uitgegaan van 60% van 60% van de verwachte opbrengstwaarde. Daardoor is in feite een dubbele bewerking toegepast. Dit is geen erkende methode. Bij de aanvraag tot de definitieve vaststelling van het transitiebedrag is appellante uitgegaan van 60,49% van de werkelijk gerealiseerde/gefactureerde opbrengstwaarde. Deze methode is nog steeds de methode van verwachte opbrengstwaarde. De herwaardering van het onderhanden werk die appellante heeft uitgevoerd past daarnaast binnen de uitzondering op het consistentiebeginsel, althans de ratio ervan. De lezing van verweerster volgt niet uit de toepasselijke regelgeving en doet geen recht aan wat er met die regelgeving wordt beoogd. De Handreiking omzetverantwoording 2012, de brief van de Minister van 15 februari 2012 en het Controleprotocol Vaststelling Transitiebedrag 2012 sluiten bovendien niet uit dat in weerwil van het consistentiebeginsel enige bijstellingen worden toegepast. Er zijn in beginsel maar twee waarderingsgrondslagen, waarbij de meest betrouwbare schattingswijze moet worden gevolgd. Dat is wat moet worden verstaan onder consistentie; bij een betere inschatting moet worden gewisseld van methode om inconsistenties te voorkomen. Voor zover sprake zou zijn van een overstap van methoden, maakt dat geen verschil. Er is sprake van een consistente gedragslijn, omdat de waarde van de twee methoden ongeveer aan elkaar gelijk zijn. Het beleid van verweerster behoort redelijk en in overeenstemming met de (bedrijfseconomische) realiteit te worden toegepast en de beperking die verweerster hier stelt is niet rechtmatig. Aansluiten op de jaarrekening is geen doel op zich. Een aanvullende accountantsverklaring volstaat. Appellante heeft de jaarrekeningen inmiddels laten aanpassen. Verweerster kent ten onrechte weinig betekenis toe aan het feit dat de aanvraag voor de definitieve vaststelling tweezijdig is ingediend. Het niet honoreren van de opgegeven herwaardering van het onderhanden werk was op grond van de regelgeving niet voorzienbaar en is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en motiveringsbeginsel.

4. Het College overweegt het volgende.

In artikel 11.4 van de Beleidsregel Transitie Bekostigingsstructuur Medisch specialistische zorg (BR/CU-2107; Beleidsregel) is bepaald dat voor de bepaling van de omzetcomponenten genoemd in dit artikel wordt aangesloten bij de jaarrekening van de instelling. Uit dit artikel blijkt voorts dat correcties op de omzetgegevens over 2012, die in de jaarrekening 2013 worden meegenomen, betrokken dienen te worden bij de bepaling van de definitieve omzet uit prestatiebekostiging over 2012 ter vaststelling van het transitiebedrag. Verweerster benadrukt dat hieruit volgt dat de omzet uit prestatiebekostiging (inclusief het onderhanden werk) wordt vastgesteld aan de hand van de jaarrekening en voorts dat ook uit de Handreiking omzetverantwoording 2012 blijkt dat een consistente lijn moet worden gevolgd door voor de hoogte van het onderhanden werk naar de jaarrekening te verwijzen.

Naar het oordeel van het College heeft appellante voldoende aannemelijk gemaakt dat het in dit geschil in hoofdzaak niet gaat om een herwaardering van het onderhanden werk, maar dat hier de vraag beantwoord moet worden of appellante herstel kan verkrijgen van de gevolgen van een onfortuinlijke rekenfout doordat cijfers aan de accountant zijn verstrekt en in de jaarrekeningen zijn verwerkt die al tot 60,49% waren gecorrigeerd. Bij de hier aan de orde zijnde (voorlopige) opgave heeft appellante de post gewaardeerd op 60,49% van de opbrengstwaarde vermeld in de jaarrekening 2011/2012, zich abusievelijk niet realiserend dat het dubbelop zou zijn opnieuw met dit percentage te rekenen. Het College is van oordeel dat een klaarblijkelijke rekenfout als deze in redelijkheid herstelbaar moet zijn. Het verzoek van appellante om daartoe over te gaan, heeft verweerster ten onrechte niet gehonoreerd.

Het College stelt vast dat appellante bij brieven van 22 november 2016 bij het handelsregister een mededeling heeft gedeponeerd als bedoeld in artikel 2:362, zesde lid, van het Burgerlijk Wetboek, inhoudende, kort gezegd, dat de jaarrekeningen 2011 en 2012 in ernstige mate tekortschieten in het geven van het in het eerste lid van dit artikel bedoelde inzicht. Bij elk van deze mededelingen heeft appellante een accountantsverklaring gevoegd, op 25 november 2016 afgegeven door een accountant verbonden aan BDO Audit & Assurance B.V. Tevens heeft appellante herziene jaarrekeningen 2011 en 2012 bijgevoegd, waarin de verantwoording van het onderhanden werk is gecorrigeerd. Bij de bepaling van de definitieve omzet uit prestatiebekostiging dient verweerster, gelet op het vorenstaande en hetgeen ook in lijn is met de Beleidsregel, de uit de eind 2016 herziene jaarrekeningen 2011 en 2012 blijkende correcties op de waardering van het onderhanden werk alsnog mee te nemen.

5. Het beroep is op dit onderdeel gegrond. Verweerster zal de definitieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 opnieuw moeten vaststellen, rekening houdend met hetgeen ten aanzien van de post ‘Onderhanden Werk DBC’s geopend in 2011’ blijkt uit de hiervoor genoemde herziene jaarrekeningen 2011 en 2012 van appellante.

Correctie omzet prestatiebekostiging 2012 na materiële controle

6. Het verzoek van appellante om de omzet uit prestatiebekostiging 2012 te corrigeren heeft verweerster evenmin gehonoreerd. Volgens verweerster is sprake van een omzetaanpassing die in strijd is met het transitiemodel. Appellante heeft het zelfonderzoek dat zij heeft uitgevoerd over de omzet uit het B-segment geëxtrapoleerd naar de omzet op het
A-segment. Het effect van deze (geschatte) correctie heeft appellante echter niet in het schaduwbudget meegenomen, maar uitsluitend in de omzet uit prestatiebekostiging. Volgens verweerster zou dat betekenen dat voor de berekening van de omzet uit prestatiebekostiging wordt uitgegaan van minder geleverde zorg dan voor de berekening van het schaduwbudget. Om de berekening van het transitiebedrag zo zuiver mogelijk te laten plaatsvinden moet bij de berekening van de omzet uit prestatiebekostiging worden uitgegaan van evenveel geleverde zorg als voor de berekening van het schaduwbudget. Wanneer uitsluitend een correctie op de omzet uit prestatiebekostiging wordt doorgevoerd, zonder een parallelle correctie op het schaduwbudget, dan trekt dit, aldus verweerster, de berekening van het transitiebedrag 2012 scheef. Tegen de gecorrigeerde omzet uit prestatiebekostiging staat immers geen deel schaduwbudget.

7. Appellante stelt dat verweerster deze correctie ten onrechte niet heeft meegenomen en dat dit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het standpunt van de minister in de brief van 22 mei 2014, waar verweerster naar verwijst, kwalificeert volgens appellante niet als een aanwijzing ex artikel 7 van de Wet marktordening gezondheidszorg en is ook niet in de Beleidsregel vastgelegd. Voor de correctie van de omzet uit prestatiebekostiging is appellante uitgegaan van een rekenkundige benadering op macroniveau. Dit kan niet zomaar vertaald worden naar individuele parameters in het schaduwbudget (dit is door appellante toegelicht in haar brief aan verweerster van 29 oktober 2015). Het effect op het schaduwbudget is volgens appellante echter gering en de exacte bepaling hiervan kan in redelijkheid niet bepalend zijn voor het wel of niet doorvoeren van de correctie op de omzetprestatie, die op een harde terugbetalingsverplichting berust. Verweerster gaat daardoor uit van een fictieve opbrengst 2012, in strijd met de Beleidsregel. Ook in dit verband komt volgens appellante bijzondere betekenis toe aan de medeondertekening van de opgave door de zorgverzekeraars.

8. Het College overweegt het volgende.

Het College stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat het (in dit geval) niet mogelijk is het vastgestelde schaduwbudget achteraf nog aan te passen. Het College ziet geen grond voor onjuist te houden verweersters stelling dat een aanpassing van de omzet uit prestatiebekostiging, zoals appellante heeft voorgesteld, zonder parallel een aanpassing van het schaduwbudget te voorzien, leidt tot een systematisch onzuivere vergelijking en om die reden niet kan worden toegestaan. Naar het oordeel van het College heeft appellante ook niet aannemelijk gemaakt dat de omzet uit prestatiebekostiging werkelijk onjuist is bepaald. Hetgeen zij dienaangaande heeft gesteld is slechts op een extrapolatie van gegevens gebaseerd. Ook is niet komen vast te staan dat de correctie, zoals appellante heeft gesteld, slechts een verwaarloosbaar effect op het schaduwbudget zou hebben.

Het College is niet gebleken dat verweerster het verzoek van appellante op evident onjuiste gronden niet heeft gehonoreerd. De door appellante voorgestelde correctie van de omzet uit prestatiebekostiging 2012 hoefde verweerster niet in de definitieve transitie- en verrekenbedragen te verwerken.

9. Ten slotte is het College niet gebleken dat, zoals appellante heeft gesteld, de invulling die verweerster geeft aan de regelgeving leidt tot onevenredig nadeel in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het negatieve resultaat in 2013 en de totstandkoming van de jaarrekening en de transitieaanvraag acht het College voorts geen bijzondere omstandigheden die verweerster in dit geval tot toewijzing van het gevraagde hadden moeten nopen.

10. Het beroep is op dit onderdeel derhalve ongegrond.

Slotsom

11. De slotsom is dat het beroep gegrond is voor zover het bestreden besluit van
25 februari 2016 ertoe strekt de vaststelling van de definitieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 te handhaven zonder de correctie van de post ‘Onderhanden Werk DBC’s geopend in 2011’ in aanmerking te nemen. Voor het overige is het beroep ongegrond.

12. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerster op te dragen het hierboven geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerster de definitieve transitie- en verrekenbedragen voor 2012 en 2013 vaststellen, rekening houdend met hetgeen ten aanzien van de post ‘Onderhanden Werk DBC’s geopend in 2011’ blijkt uit de herziene jaarrekeningen 2011 en 2012 van appellante. Hiertoe zal een termijn van acht weken worden gesteld na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. Vervolgens zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

13. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

draagt verweerster op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en
mr. L.F. Wiggers-Rust, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2017.

w.g. W.E. Doolaard w.g. C.G.M. van Ede