Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1766
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: [naam 2] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellant voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 25 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de kant van verweerder was ook aanwezig [naam 3] , werkzaam bij Waterschap Zuiderzeeland.
Overwegingen
1. Het geschil gaat over de randvoorwaardenkorting die verweerder heeft vastgesteld vanwege de toepassing door appellant van een gewasbeschermingsmiddel dat glyfosaat bevat op de bodem en de onderzijde van het talud van een sloot, over een lengte van ongeveer 300 meter.
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Daarin is bepaald dat een juist gebruik inhoudt dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast, en dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 van Verordening 1107/2009 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven.
3. De wettelijke gebruiksvoorschriften van glyfosaat kennen geen toelating voor gebruik op de bodem en het talud van een watergang. Appellant heeft erkend dat hij het glyfosaathoudende gewasbeschermingsmiddel heeft toegepast op de bodem en de taluds van de sloot. Dit vormt een niet-naleving van de verplichting om gewasbeschermingsmiddelen juist te gebruiken. Op grond van artikel 91, eerste lid, van Verordening 1306/2013 was verweerder om die reden verplicht appellant een administratieve sanctie op te leggen.
4. Appellant stelt dat hij tot het gebruik van glyfosaat gedwongen werd door overmacht. Wanneer de niet-naleving het gevolg is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, wordt de administratieve sanctie van artikel 91, eerste lid, van Verordening 1306/2013, niet toegepast, zo is bepaald in artikel 4, eerste lid, vierde alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). De overmacht waarop appellant zich beroept, bestaat eruit dat de loonwerker die hij gewoonlijk inschakelt, gedurende langere tijd niet de beschikking had over de maaikorf met een lange arm, nodig voor het mechanisch verwijderen van de begroeiing in de sloot. Ook vanwege klachten van de gebruikers van omliggende percelen over de slechte afwatering via de sloot, zag appellant zich onder druk gezet om op andere wijze de begroeiing te verwijderen. Het College is van oordeel dat dit geen overmacht vormt, nu in het licht van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) niet kan worden gesteld dat de onderhavige situatie een abnormale en onvoorziene omstandigheid vormde die appellant niet kende en waarvan de gevolgen ondanks alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden (zie het arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440). Zoals appellant heeft verklaard, diende hij regelmatig begroeiing uit de sloot te halen. Hij diende dit zo te organiseren dat het op de juiste wijze gebeurde, en naar het oordeel van het College had hij daarbij rekening moeten houden met de mogelijkheid dat een maaikorf met een lange arm niet altijd op korte termijn beschikbaar zou zijn. Het College is daarom met verweerder van oordeel dat zich hier geen situatie voordeed waarin verweerder vanwege overmacht aanleiding had moeten zien om de randvoorwaardenkorting niet op te leggen.
5. Appellant heeft zich verder gericht tegen de hoogte van de randvoorwaardenkorting van 20%. In dat verband voert hij onder meer aan dat hij de niet-naleving achteloos en dus niet opzettelijk heeft begaan. In het geval van niet-naleving die aan nalatigheid te wijten is, bedraagt het verlagingspercentage ten hoogste 5%, en in geval van opzettelijke niet-naleving is het verlagingspercentage niet lager dan 20%, zo volgt uit artikel 99, tweede en derde lid, van Verordening 1306/2013. Zoals uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt, heeft appellant bewust glyfosaat gebruikt op de bodem en de taluds van de sloot, terwijl hij wist dat dit in strijd was met de gebruiksvoorschriften. Er is daarom sprake van opzettelijke niet‑naleving, zodat verweerder terecht als uitgangspunt een randvoorwaardenkorting van 20% heeft gehanteerd. Nu sprake is van een opzettelijke niet-naleving, kan het betoog van appellant dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing, niet slagen. Een waarschuwing is namelijk alleen mogelijk in geval van een niet-naleving die aan nalatigheid te wijten is, op grond van artikel 99, tweede lid, derde en vierde alinea, van Verordening 1306/2013.
6. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op de ernst, omvang en/of het (permanente) karakter van de niet-naleving, aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van de randvoorwaardenkorting tot 15% als bedoeld in artikel 40 van Verordening 640/2014, al omdat sprake is van een aanzienlijke oppervlakte waarop het gewasbeschermingsmiddel met glyfosaat is toegepast. Wat betreft het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel moet worden geoordeeld dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval is de belangenafweging beperkt door de hiervoor aangehaalde bepalingen uit Verordening 1306/2013 en Verordening 640/2014, op basis waarvan verweerder de mogelijkheid heeft om de randvoorwaardenkorting te verlagen. Zoals hiervoor is overwogen, is voor een dergelijke verlaging in dit geval geen aanleiding.
7. Tot slot heeft appellant betoogd dat hij niet tweemaal voor hetzelfde feit mag worden beboet nu hij al voldoende is gestraft met een bestuurlijke boete van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Naar aanleiding daarvan overweegt het College dat het Hof van Justitie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie de arresten van het Hof van Justitie van 18 november 1987, Maïzena, 137/85, ECLI:EU:C:1987:493, 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, ECLI:EU:C:1992:408, 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, en laatstelijk 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, ECLI:EU:C:2012:319, in het bijzonder punten 36 tot en met 46). In het arrest Bonda heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, tot doel hebben om het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen en dat dergelijke sancties alleen toepassing vinden indien een subsidieaanvraag is ingediend. In zijn uitspraak van 7 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:230) heeft het College geoordeeld dat zulke sancties geen bestraffend karakter hebben en dat het opleggen van een bestuurlijke boete naast het opleggen van een randvoorwaardenkorting daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding oplevert, zodat reeds daarom geen sprake is van schending van artikel 5:43 van de Awb, waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd.
8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast op de aan appellant voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.O. Kerkmeester en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M.B.L. van der Weele