ECLI:NL:CBB:2019:550

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/2114

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: ir. S. Boonstra)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Wullink).

Procesverloop

Bij besluit van 15 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het herzieningsverzoek van appellante afgewezen.

Bij besluit van 21 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de kant van appellante is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2

Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en de uitbetaling van betalingsrechten (de basis- en vergroeningsbetaling) voor het jaar 2015 aangevraagd. Appellante heeft hiertoe 26 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 63,26 hectare (ha).

1.3

Bij besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder aan appellante 59,28 betalingsrechten toegekend op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling). Verweerder heeft een tweetal percelen (11 en 12) op grond van artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling niet subsidiabel geacht, omdat deze percelen een N-codering hebben die wordt uitgesloten van subsidie. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 12 september 2016 ongegrond verklaard.

1.4

Bij besluit van 27 mei 2016 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 63,26 ha slechts 59,28 ha in aanmerking genomen. Verweerder heeft, naast de standaardkortingen, tevens een korting van € 2.056,47 toegepast vanwege een afwijking tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 27 oktober 2016 ongegrond verklaard.

1.5

Bij besluit van 17 december 2016 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2016 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 64,84 ha slechts 47,17 ha in aanmerking genomen. Verweerder heeft, naast de standaardkortingen, tevens een korting van € 4.840,06 toegepast vanwege een afwijking tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte. Appellate heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

1.6

Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) heeft het College – kort gezegd – geoordeeld dat de subsidiabiliteit van een landbouwareaal niet enkel gebaseerd kan worden op artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling. De N-codering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan, die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling, vormt volgens het College een ongeschikt middel om te bepalen of landbouwareaal als subsidiabel kan worden aangemerkt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Naar het oordeel van het College kan artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan. Om die reden moet het artikel onverbindend worden geacht.

1.7

Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juli 2017, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 17 december 2016 gegrond verklaard en het bedrag voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2016 gewijzigd. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 64,84 ha nu 59,28 ha in aanmerking genomen.

1.8

Het College begrijpt dat appellante verweerder bij brief van 1 maart 2018 heeft verzocht de in rechte vaststaande besluiten die zien op de toekenning van de betalingsrechten 2015 en op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2015 en 2016 te herzien. Appellante stelt in de brief van 1 maart 2018 dat zij in 2015 en 2016 percelen met een bepaalde N-codering heeft opgegeven in de Gecombineerde opgave voor de toekenning en uitbetaling van betalingsrechten. Deze percelen zijn volgens appellante afgewezen omdat dergelijke percelen naar de mening van verweerder, gelet op hun N-codering, niet voor uitbetaling in aanmerking komen. Gelet op de uitspraak van het College, is appellante van mening dat verweerder zijn besluit betreffende de toekenning van de betalingsrechten en de besluiten die zien op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 moet herzien.

2. Verweerder heeft het herzieningsverzoek van appellante bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellante aan haar herzieningsverzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van zijn eerdere besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten over de jaren 2015 en 2016. Met betrekking tot de uitspraak van het College van 11 juli 2017 stelt verweerder dat deze uitspraak geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid vormt. Verweerder wijst erop dat nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijke systeem waarin – uit het oogpunt van de rechtszekerheid en het doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen moeten geschieden. Vasthouden aan deze praktijk is volgens verweerder niet evident onredelijk. Het gegeven dat de Uitvoeringsregeling en daarmee ook de werkwijze van verweerder naar aanleiding van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 is gewijzigd, levert naar de mening van verweerder ook geen nieuw feit dan wel veranderde omstandigheid op. De wijzigingen strekken zich volgens verweerder niet uit over aanvragen uit het verleden.

3. Appellante voert in beroep aan dat de voornoemde besluiten ten onrechte niet voor een herziening in aanmerking komen. Verweerder heeft tot de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitgedragen dat percelen met een bepaalde N-codering niet voor de toekenning en uitbetaling van betalingsrechten in aanmerking komen. Appellante heeft de adviezen van verweerder opgevolgd en stelt in dit kader dat het haar nu niet mag worden tegengeworpen dat zij geen beroep heeft ingesteld tegen de besluiten. Voorts bevreemdt het appellante dat verweerder de uitspraak van het College van 11 juli 2017 niet aanmerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Los van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 is appellante verder van mening dat het loslaten door verweerder van de systematiek rond de N-coderingen als een nieuw feit dient te worden aangemerkt. De provincies in IPO-verband hebben hier begin 2017 eveneens richting verweerder en het College druk op gelegd. Dit moet volgens appellante ook worden aangemerkt als een nieuw feit dan wel een veranderde omstandigheid die ten tijde van het onherroepelijk worden van de beslissingen op bezwaar ten aanzien van de vaststelling en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2015 nog niet speelde. Appellante stelt tevens dat er sprake is van evidente onredelijkheid, omdat oppervlaktesancties worden opgelegd door verweerder, terwijl de aanvrager van de subsidie niets heeft misdaan. Tot slot voert appellante aan dat de bestreden besluitvorming in strijd is met het vertrouwensbeginsel en dat het bestreden besluit geen blijkt geeft van een zorgvuldige belangenafweging dan wel van een zorgvuldige en deugdelijke motivering, zoals deze wordt vereist op grond van artikel 3:46 en 3:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4. Ten aanzien van het vertrouwensbeginsel heeft verweerder in beroep nader uiteengezet dat de communicatie tot de uitspraak van het College van 11 juli 2017 gebaseerd is geweest op de destijds geldende regelgeving. Dit acht verweerder vanzelfsprekend. Niet is vast komen te staan dat in het geval van appellante toezeggingen zijn gedaan door medewerkers van verweerder. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan dan ook niet slagen, aldus verweerder. Zelfs al zou er sprake zijn van een onjuiste voorlichting door een medewerker, dan kan het beroep op het vertrouwensbeginsel volgens verweerder nog steeds niet slagen, omdat een handeling van een met de toepassing van het gemeenschapsrecht belaste nationale instantie, die strijdig is met het gemeenschapsrecht, geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling kan doen ontstaan.

5.1

Het College overweegt als volgt.

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

5.2

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

5.3

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Uitgangspunt is dat uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

5.4

Mocht appellante beoogt hebben dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte vaststaande besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.

5.5

Zoals het College in zijn uitspraak van 15 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:19) heeft overwogen vormt de wijziging van de Uitvoeringsregeling evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. De wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12), ziet namelijk niet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. Het standpunt van appellante dat de wijziging in het handelen van verweerder aangemerkt moet worden als een nieuw feit dan wel een veranderde omstandigheid kan derhalve geen stand houden. Gelet hierop kan het standpunt van appellante dat de provincies in IPO-verband begin 2017 druk op verweerder en het College hebben gelegd om diens uitvoeringspraktijk te wijzigen en dat dit gezien moet worden als een nieuw feit dan wel veranderde omstandigheid naar het oordeel van het College eveneens geen stand houden.

5.6

Dat appellante vertrouwen heeft geput uit de adviezen die verweerder heeft uitgedragen voor de uitspraak van het College van 11 juli 2017 en deze adviezen heeft opgevolgd stond eveneens niet in de weg aan de toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Deze adviezen zijn namelijk niet aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid.

5.7

Het voorgaande betekent dat het standpunt van verweerder dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 5.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten voor de jaren 2015 en 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

5.8

Van een evidente onredelijkheid is naar het oordeel van het College in het onderhavige geval geen sprake. De stelling van appellante dat sprake is van evidente onredelijkheid omdat oppervlaktesancties worden opgelegd door verweerder, terwijl de aanvrager van de subsidie niets heeft misdaan, is op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij niet tot in de hoogste instantie heeft gedaan. Voorts heeft appellante geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij een heroverweging van de besluiten.

De beroepsgrond van appellante slaagt niet.

6. Gelet op het voorgaande kan geconcludeerd worden dat van een onzorgvuldige belangenafweging dan wel van een onzorgvuldige en ondeugdelijke motivering geen sprake is.

7. Het beroep is ongegrond.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.

w.g. T. Pavićević w.g. C.H.R. Mattheussens