Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/382
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 30% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 13 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder en appellante hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Appellante is niet verschenen.
Overwegingen
1. Het geschil gaat over de randvoorwaardenkorting van 30% die verweerder aan appellante heeft opgelegd over 2017. De randvoorwaardenkorting heeft verweerder opgelegd wegens niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm). Voor zover hier van belang is daarin bepaald dat het verboden is dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, bouwland of niet-beteelde grond, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van Pro het Bgm.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat het appellante is die voor het perceel waarop volgens verweerder mest niet-emissiearm is uitgereden, subsidie heeft aangevraagd bij de Gecombineerde opgave 2017. Anders dan appellante suggereert in haar beroepschrift is geen sprake van een boete, maar van een korting op die subsidie. Appellantes betoog dat het haar volstrekt niet duidelijk is waarom zij geadresseerde is van het besluit tot het toepassen van een randvoorwaardenkorting, ziet eraan voorbij dat zij begunstigde voor de GLB-subsidie is en daarom de beheerseisen in acht diende te nemen. Het betoog faalt.
4. Tussen partijen is niet in geschil – en het College ziet geen aanleiding van een andere opvatting uit te gaan – dat op het perceel mest niet-emissiearm is uitgereden. Het ging daarbij om twee verschillende data: op 7 juni 2017 is vaste mest niet‑emissiearm uitgereden, op 9 juni 2017 ging het om vaste en vloeibare mest. Op basis van onder meer het inspectieverslag van 16 augustus 2019 waarin de toezichthouders hun bevindingen van de niet‑naleving hebben neergelegd, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat de niet-naleving opzettelijk is geweest. Appellante heeft opzet op zichzelf niet betwist.
5. Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, eerste lid, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20% van dat totale bedrag, zo is bepaald in artikel 40 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014).
6. Een randvoorwaardenkorting wordt niet toegepast wanneer de niet-naleving het gevolg is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, zo volgt uit artikel 4, eerste lid, vierde alinea, van Verordening 640/2014. Wat appellante in beroep als overmacht heeft aangevoerd is, naar zij stelt, een overheidsmaatregel die in april 2017 zou zijn genomen; de inhoud van die overheidsmaatregel heeft appellante niet gespecificeerd. Ook heeft appellante aangevoerd dat er ter plaatse een verbod zou gelden om in de buurt te komen van een nest van een oeverzwaluw. De precieze inhoud en herkomst van dit verbod heeft appellante evenmin verduidelijkt.
7. Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden worden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit gemeld binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de begunstigde of diens rechtsverkrijgende mogelijk is, zo is bepaald in artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014. Het College stelt vast dat appellante zich pas in de beroepsprocedure, en dus niet binnen vijftien werkdagen, op deze omstandigheden heeft beroepen. Appellante heeft niet gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat het verstrijken van die termijn haar hier niet zou behoren te worden tegengeworpen. Al daarom faalt haar beroep op overmacht.
8. De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, leden 1 tot en met 4, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving.
9. In dit geval heeft verweerder een verhoging toegepast, omdat volgens hem sprake is van een herhaalde niet‑naleving. In artikel 38, eerste lid, van Verordening 640/2014 is bepaald wat onder een herhaling van een niet-naleving wordt verstaan. Het gaat om een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet‑naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. Dit betekent dat eerst moet worden vastgesteld dat er een eerdere overtreding van dezelfde bepaling is geweest. Daarna dient te worden bezien of is voldaan aan de andere criteria (zie de uitspraak van het College van 30 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:44, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:272). Blijkens het inspectieverslag is op 7 juni 2017 op het perceel van appellante mest op niet‑emissiearme wijze uitgereden. Op 9 juni 2017 is door de toezichthouder geconstateerd dat op het perceel van appellante opnieuw mest op niet‑emissiearme wijze werd uitgereden. Daarmee is tweemaal dezelfde bepaling overtreden. Om de overtreding als herhaling te kunnen aanmerken, moet de begunstigde na de eerste overtreding in kennis zijn gesteld. Zoals uit de uitspraak van het College van 30 januari 2019 blijkt, is niet vereist dat een kennisgeving altijd schriftelijk gebeurt. Het College is met verweerder van oordeel dat uit de feitelijke gang van zaken, zoals neergelegd in het, tot de stukken behorende, proces‑verbaal van de toezichthouder, volgt dat appellante voorafgaand aan de niet-naleving op 9 juni 2017 ervan op de hoogte was dat en waarom de toezichthouder op 7 juni 2017 de niet-naleving had geconstateerd. Appellante is, ondanks dat zij kennis had van de niet‑naleving en haar duidelijk moest zijn waaraan het schortte, bewust op 9 juni 2017 opnieuw mest op niet‑emissiearme wijze gaan uitrijden. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geoordeeld dat sprake is van een herhaalde niet-naleving. Aangezien uit het proces verbaal tevens blijkt – en dit wordt door appellante ook niet ontkend – dat de chauffeur telkens handelde in opdracht van [naam 2] en tevens vaststaat dat appellante, die uiteindelijk mede wordt bestuurd door laatstgenoemde, degene is die de steun heeft aangevraagd, is de beantwoording van de door appellante opgeworpen vraag of de chauffeur in dienst was van appellante hier zonder betekenis. Het College gaat daaraan dan ook voorbij.
10. Vanwege de herhaling heeft verweerder de randvoorwaardenkorting van 20% voor de niet-naleving op 7 juni 2017 verhoogd met 10% vanwege de niet-naleving op 9 juni 2017. In artikel 3, vijfde lid, van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Beleidsregel) is bepaald dat indien een met opzet begane niet-naleving als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening 640/2014 die heeft geleid tot een verlaging, nogmaals wordt geconstateerd, de verlaging voor die herhaling een verlaging met het percentage dat overeenkomt met het daarop eerstvolgende tiental bedraagt, welk percentage voor elke volgende herhaling met 10 wordt verhoogd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij deze bepaling in de praktijk aldus toepast dat hij niet voor elke niet-naleving een besluit neemt over toepassing van een verlaging, maar dat hij meerdere niet-nalevingen in een en hetzelfde besluit betrekt. Het College is van oordeel dat die uitvoeringspraktijk, gelet op de omstandigheden van dit geval, hier toelaatbaar is en dat verweerder de hoogte van de randvoorwaardenkorting dus op 30% heeft mogen stellen.
11. Op 9 november 2017 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting aan appellante gezonden. Daarbij is appellante in de gelegenheid gesteld haar zienswijze in te dienen. Anders dan appellante heeft gesteld, is dus voldaan aan artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
12. Appellante heeft betoogd dat zij ten onrechte niet het volledige dossier heeft gekregen van verweerder. Verweerder heeft daar tegenovergesteld dat het volledige dossier digitaal beschikbaar was, hetgeen appellante niet heeft betwist. Het College ziet voorts geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat het dossier zoals dat aan het College ter beschikking is gesteld, niet compleet zou zijn.
13. Tot slot voert appellante aan dat zij tweemaal is gesanctioneerd voor hetzelfde feit, wat in strijd is met het ne bis in idem-beginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het is vaste rechtspraak dat een randvoorwaardenkorting geen punitieve sanctie is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:230, en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2369).
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. R.R. Winter en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. M.B.L. van der Weele