Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/2300, 18/2301 en 18/2302
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2020 in de zaken tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van der Zwaard en mr. M. van den Brink).
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, in reactie op een verzoek van appellante, geweigerd zijn besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017, 31 december 2016 en 16 december 2017 te herzien.
Bij drie besluiten van 17 september 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de weigering ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen deze drie bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting in deze zaken heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Het geschil gaat over de weigering om vier besluiten te herzien die alle vier zijn genomen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Het eerste besluit is een besluit van 4 mei 2017, waarbij verweerder heeft beslist op de bezwaren van appellante tegen de toewijzing van betalingsrechten over 2015. Het tweede besluit is een besluit van 17 mei 2017, waarbij verweerder heeft beslist op de bezwaren van appellante tegen de uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Bij het derde besluit, van 31 december 2016, heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling voor het jaar 2016. Bij het vierde besluit, van 16 december 2017, heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling voor het jaar 2017.
1.2
Vaststaat dat appellante tegen de vier besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend, althans geen beroep heeft ingesteld.
2.1
Bij brief van 28 maart 2018 heeft appellante verweerder verzocht de besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017, 31 december 2016 en 16 december 2017 te herzien.
2.2
Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellante aan haar verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van de besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017, 31 december 2016 en 16 december 2017. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van een onherroepelijk besluit als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017 en 31 december 2016, waarvan appellante herziening vraagt, dateren van vóór de door appellante aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212). Verweerder wijst er in het verweerschrift op dat volgens vaste jurisprudentie nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin – uit oogpunt van de eerdergenoemde rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen een besluit van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden. Nu het besluit van 4 mei 2017 niet wordt herzien, ziet verweerder ook geen aanleiding om het besluit van 16 december 2017 te herzien. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat andere landbouwers waaraan alsnog betalingsrechten zijn toegekend wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en zij zich hierin relevant en doorslaggevend onderscheiden, aldus verweerder. Volgens verweerder is evenmin sprake van evidente onredelijkheid op basis waarvan hij gehouden is om terug te komen van de eerdere beslissingen.
3. Appellante stelt in beroep dat zij in de Gecombineerde opgave 2015 de door haar in gebruik zijnde hectares als landbouwgrond heeft opgegeven en daarvoor uitbetalingsrechten heeft aangevraagd. Appellante stelt dat verweerder minder betalingsrechten heeft toegekend dan aangevraagd, omdat hij percelen heeft afgewezen wegens een niet-subsidiabele N-code. Appellante betoogt dat, omdat het College in zijn uitspraak van 11 juli 2017 heeft geoordeeld dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is, verweerder haar percelen dient te beoordelen op basis van de feitelijke situatie. Appellante stelt zich op het standpunt dat het niet redelijk is dat zij op een andere wijze wordt behandeld dan partijen die hebben doorgeprocedeerd. Door de rechtsongelijkheid die hierdoor is ontstaan, is het evident onredelijk om niet terug te komen op de eerdere besluiten, aldus appellante. Verder stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder in dit kader heeft nagelaten onderzoek te doen naar de persoonlijke situatie van appellante. Volgens appellante leiden de gevolgen voor de draagkracht van haar bedrijf en de bedrijfsvoering ook tot de conclusie dat de weigering van verweerder om de besluiten ten aanzien van de jaren 2015, 2016 en 2017 te herzien, evident onredelijk is. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante in beroep een schadeberekening overgelegd. Ter zitting heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat in de beoordeling of sprake is van evidente onredelijkheid dient mee te wegen dat zij een maatschappelijke rol vervult doordat zij de desbetreffende gebieden beheert met haar dieren. Door het beweiden van haar dieren in een natuurgebied, moet zij haar dieren meer laten grazen en lopen haar dieren extra risico op ziektes in vergelijking met die van andere veehouders. Appellante heeft hierdoor de inkomenssteun des te meer nodig, zo stelt zij. Bovendien gaat het om een groot gebied. Daardoor wordt veel steun misgelopen, aldus appellante.
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.2
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
4.3
Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Uit vaste jurisprudentie volgt dat uitgangspunt is dat een uitspraak van een rechterlijke instantie, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.
4.4
Voor zover appellante betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015, 2016 en 2017 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.
4.5
De wijziging van de Uitvoeringsregeling vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Hiertoe overweegt het College dat de wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12), niet ziet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. In de situatie van appellante is dit het geval, zodat de gewijzigde regeling niet op de situatie van appellante ziet.
4.6
Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 4.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017, 31 december 2016 en 16 december 2017 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.
4.7
De stelling van appellante dat het besluit tot toewijzing van betalingsrechten en de besluiten tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015, 2016 en 2017 niet in stand kunnen blijven als de door verweerder afgekeurde percelen op basis van de feitelijke situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij echter niet heeft gedaan. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel hebben (door)geprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling hebben ontvangen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellante niet, in het licht van het wettelijke systeem (zie de weergave van het standpunt van verweerder onder 2.2), een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).
4.8
Appellante heeft verder geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij heroverweging van de besluiten van 4 mei 2017, 17 mei 2017, 31 december 2016 en 16 december 2017. Dat appellante een relatief groot bedrag zou zijn misgelopen door de afwijzing van het verzoek om voornoemde besluiten te herzien, omdat de N-code percelen een grote oppervlakte beslaan, is hiertoe niet voldoende en is bovendien geen omstandigheid waarmee appellante zich onderscheidt ten opzichte van andere landbouwers die gelijksoortige N-code percelen in gebruik hadden. Dit geldt ook ten aanzien van de stelling van appellante dat zij een maatschappelijke rol vervult met het beheren van de desbetreffende gebieden met haar dieren en hiermee hogere financiële risico’s loopt. Het College komt op grond van het voorgaande dan ook tot de slotsom dat van een evidente onredelijkheid in deze zaak geen sprake is. Verweerder heeft het verzoek om herziening van appellante daarom mogen afwijzen.
5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. K.K.E. Blom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.
w.g. T. Pavićević w.g. K.K.E. Blom