Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/2880
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 9 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 15 oktober 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante opnieuw beoordeeld en gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
In artikel 23, zesde lid, van de Msw is bepaald dat indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, voor zover hier van belang, diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht wordt bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteerde een melkveebedrijf en een legpluimveebedrijf sinds begin jaren zeventig. Per 8 april 2019 zijn de rechten en plichten van appellante overgegaan op de eenmanszaak die wordt gedreven door [naam 2] . Hij was sinds 2004 één van de vennoten van appellante. Appellante is per die datum opgehouden te bestaan.
2.2.
Aan appellante is op 1 december 1978 een vergunning verleend voor het houden van 280 melkkoeien, inclusief pinken en vaarzen. Op 14 mei 2001 werd een milieuvergunning verleend voor, onder andere, 192 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Het vergunde aantal dieren is bij opeenvolgende milieuvergunningen (laatstelijk de omgevingsvergunning van 10 oktober 2016) steeds gelijk gebleven. Op 3 april 2014 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van, onder meer, 192 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Deze vergunning is gewijzigd bij Nbw-vergunning van 14 juli 2016 in verband met wijziging en uitbreiding van de pluimveetak en de mestopslag. Op 2 juli 2015 (de peildatum) hield appellante 98 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee.
2.3.
Op 5 februari 2020 heeft de [naam 3] appellante een brief gestuurd. Hierin staat onder meer het volgende vermeld:
“Per 1 januari 2018 is de fosfaatwet actief. Uw bedrijf wordt door deze wet beperkt in dieraantallen. Hierdoor kan uw groeistrategie niet conform planning worden uitgevoerd. De benodigde omzet op uw bedrijf blijft hierdoor achter.
(…)
Om te voldoen aan de dierwelzijnseisen voor de legpluimveehouderij, heeft u medio 2014 bij de bank een financieringsverzoek gedaan voor de investering in o.a. bedrijfsgebouwen. Betreffend verzoek is door de bank destijds gehonoreerd en gefaciliteerd. Hiervoor is een aanvullend beroep gedaan op de LNV Garantstelling: een borgtocht van de Staat der Nederlanden in het kader van de Regeling LNV-subsidies.
Deze forse investering heeft gevolgen gehad voor de bedrijfsontwikkeling van uw melkveebedrijf.”
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.797 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting toegepast. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het beroep op artikel 23, zesde lid, van de Msw gehonoreerd en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.890 kg, uitgaande van het aantal dieren op 15 mei 2009 (127 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee) onder toepassing van de generieke korting.
3.2.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder voor de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte niet is uitgegaan van de vergunde aantallen dieren. Bij vaststelling van het fosfaatplafond in 2000 is immers ook van de vergunde aantallen dieren uitgegaan en niet van de daadwerkelijk gehouden dieren. Ten tijde van het melkquotum was dat de beperkende factor voor het aantal gehouden dieren vanwege de stijgende melkproductie per koe. De vergunningen zijn al die tijd herzien of vernieuwd. Ook de stalling is afgestemd op de vergunningen. De laatste jaren van het melkquotum was er ziekte op het bedrijf en zijn de aantallen afgenomen. Vanaf 2010 was het duidelijk dat het melkquotum zou worden opgeheven en was het de bedoeling om eerst de pluimveetak aan te pakken en vervolgens de melkveetak uit te breiden. Na afschaffing van het melkquotum was appellante financieel niet in staat om naar de maximale veebezetting te groeien, omdat er (met enige vertraging) in stalruimte voor de leghennen werd geïnvesteerd. In 2015 was die stalruimte klaar. De [naam 3] heeft per brief van 5 februari 2020 laten weten dat de benodigde omzet voor de groeistrategie op deze wijze niet kan worden gehaald.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder verwijst naar de systematiek van artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw en merkt op dat het op basis van de wet niet mogelijk is om uit te gaan van vergunde aantallen. Dat volgt ook uit de jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232). Verweerder heeft de wet juist toegepast. Dat appellante door het melkquotum werd beperkt in het aantal te houden melkkoeien en niet in staat was om na de afschaffing van het melkquotum de stal tot het vergunde aantal te vullen, is (het gevolg van) een ondernemerskeuze van appellante. Kennelijk heeft zij een stal gebouwd voor het vergunde aantal dieren en niet voor het aantal dieren dat op grond van het melkquotum kon worden gehouden. Daaruit leidt verweerder af dat appellante de maximaal vergunde dieraantallen niet nodig heeft voor de normale bedrijfsvoering. Uit de Gecombineerde Opgave 2010 blijkt dat appellante stalruimte had voor 125 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Appellante heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat een andere stal is gebouwd of dat deze aannames niet kloppen. Wat de situatie zou zijn geweest als de leghennenstal, zoals beoogd, in 2011 was gerealiseerd doet aan het voorgaande niet af. Voor zover appellante heeft bedoeld een beroep te doen op schending van artikel 1 EP Pro omdat er een individuele en buitensporige last op haar zou rusten, wijst verweerder erop dat appellante geen inzage heeft gegeven in haar vermogenspositie. De brief van de [naam 3] van 5 februari 2020 laat zien dat appellante wordt geraakt maar niet in hoeverre. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet is gebleken. Het beroep is ongegrond.
Beoordeling
6.1.
Het College is van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde groei. Er wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid (in dit geval de diergezondheidsproblemen) en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat er meer dieren vergund zijn dan werden gehouden op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en/of dat er latente stalruimte was, is dus niet van belang voor de toepassing van de knelgevallenregeling en daarmee voor de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft de knelgevallenregeling juist toegepast.
6.2.1.
Voor zover appellante heeft bedoeld een beroep te doen op schending van artikel 1 EP Pro omdat er ten gevolge van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar zou drukken, overweegt het College als volgt. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd. Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.2.3.
Appellante komt fosfaatrechten tekort om de vergunde dieraantallen te houden en draagt in zoverre een last ten gevolge van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. Zoals onder 6.2.2. is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Appellante heeft gesteld dat zij het plan had om uit te breiden naar het vergunde aantal dieren, maar dat zij daar vanwege de benodigde investeringen in de pluimveetak en het gebrek aan financiële middelen nog niet aan toegekomen is. Voor zover de beslissing om eerst de pluimveetak op orde te krijgen appellante hindert in haar groeistrategie omdat de uitbreiding van de melkveetak nu niet meer mogelijk is, oordeelt het College dat dat een ondernemersbeslissing is waarvan de gevolgen voor risico van appellante komen. Dat geldt evenzeer voor de gestelde langere duur van de uitvoering van die beslissing. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding van de melkveetak is niet gebleken en appellante heeft geen informatie verstrekt over de (financiële) omvang van de last. Goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is, ontbreken. Er is geen sprake van schending van artikel 1 EP Pro.
6.3.
Het beroep slaagt niet.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 338,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.