ECLI:NL:CBB:2020:350 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling heffingen fosfaatreductieplan 2017 en knelgev...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/1471-1474

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaken tussen

maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop

Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 9.236,- voor periode 1, van € 67.584,- voor periode 2, van € 68.270,- voor periode 3 en van € 70.157,- voor periode 4.

Bij besluiten van 19 juni en 11 juli 2018 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 19 juni en 11 juli 2018.

Bij besluit van 30 april 2019 heeft verweerder de eerder door hem genomen besluiten die zien op de periodes 1, 2 en 3 herzien en aan appellante heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 9.341,-, € 68.035,- en € 68.712,-.

Bij besluit van 25 mei 2019 heeft verweerder de eerder door hem genomen besluiten die zien op de periodes 2, 3, 4 en 5 herzien en appellante heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 68.261,-, € 68.938,-, € 70.382,- en € 7.323,-.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Besluiten van verweerder

Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellante te hoog was.

Aan de besluiten van 19 juni en 11 juli 2018 heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Appellante kan volgens verweerder niet als knelgeval worden aangemerkt, omdat appellante niet voldoet aan de daaraan in artikel 12 van Pro de Regeling gestelde voorwaarden. Appellante heeft een beroep gedaan op twee bijzondere omstandigheden, een dierziekte die heerste en bouwwerkzaamheden. Het beroep op de dierziekte heeft appellante niet tijdig gedaan en de bouwwerkzaamheden hebben niet geleid tot een daling van tenminste 5% van het aantal GVE dat appellante hield. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de toepassing van de Regeling geen schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) oplevert. Van een dergelijke schending kan alleen sprake zijn als de opgelegde heffingen een individuele en buitensporige last met zich brengen. Het moet dan gaan om meer omstandigheden dan alleen het aangaan van investeringsverplichtingen. Met het aangaan van dergelijke verplichtingen onderscheidt een melkveehouder zich namelijk niet van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd, zodat het geen individuele last is. De omvang van de financiële gevolgen is ook geen reden om een individuele last aan te nemen, omdat een melkveehouder, door te investeren terwijl voorzienbaar was dat er fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden, bewust het risico op nadelige financiële gevolgen heeft genomen, aldus verweerder.

De besluiten van 30 april en 25 mei 2019 bevatten geen afwijkende of aanvullende motivering, maar alleen andere berekeningen.

Artikel 6:19 van Pro de Awb bepaalt dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. De besluiten van 30 april en 25 mei 2019 zijn besluiten waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de besluiten van 19 juni en 11 juli 2018 en daarom zal het College dat beroep
niet-ontvankelijk verklaren. Aangezien het besluit van 25 mei 2019 ook betrekking heeft op periode 5 maakt de heffing die verweerder over die periode heeft opgelegd nu ook deel uit van het geschil.
Beroepsgronden

Appellante betoogt in beroep dat verweerder haar ten onrechte heffingen heeft opgelegd. In de eerste plaats voert appellante aan dat zij was vrijgesteld van de Regeling en dat verweerder daarom in het geheel geen heffingen meer aan haar had mogen opleggen. In de tweede plaats voert appellante aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als knelgeval. Volgens appellante had verweerder rekening moeten houden met de dierziekte die voor de peildatum heerste op haar bedrijf en de verbouwing die op de peildatum nog in gang was. In de derde plaats voert appellante aan dat verweerder de last die de opgelegde heffingen met zich brengen ten onrechte niet als buitensporig heeft gekwalificeerd. Appellante dient in totaal meer dan € 224.000,- te betalen en dit brengt het voortbestaan van haar bedrijf ernstig in gevaar. Verweerder is in de bestreden besluiten niet ingegaan op de door appellante aangedragen bedrijfsgegevens waarmee zij dit heeft onderbouwd, terwijl hij dat wel had moeten doen.
Beoordeling

De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders, waaronder appellante (zie de uitspraken van 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). Zoals verweerder in zijn verweerschrift terecht opmerkt, heeft een voorlopige voorziening naar zijn aard een tijdelijk karakter. Appellante mocht er op basis van de uitspraken van de voorzieningenrechter dan ook niet van uitgaan dat verweerder de Regeling later niet alsnog zou gaan toepassen. Appellante was er daarbij van op de hoogte dat de Staat in beroep zou gaan tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter, wat de Staat ook heeft gedaan. Het hof Den Haag heeft de beroepen van de Staat gegrond verklaard en de uitspraken van de voorzieningenrechter vernietigd (zie de uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Het stond verweerder na deze uitspraken vrij om op basis van de Regeling opnieuw heffingen op te leggen aan appellante.
Deze beroepsgrond faalt.

Appellante heeft twee bijzondere omstandigheden aangedragen op grond waarvan wat haar betreft de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling toegepast had moeten worden door verweerder. De eerste bijzondere omstandigheid, een dierziekte waaraan de runderen van appellante hebben geleden, is niet tijdig aan verweerder gemeld. De tweede bijzondere omstandigheid, bouwwerkzaamheden die plaatsvonden op het bedrijf van appellante, is wel tijdig gemeld aan verweerder, maar het aantal GVE dat appellante hield is als gevolg van deze omstandigheid niet met 5% afgenomen. Daarmee is niet voldaan aan een van de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling genoemde cumulatieve voorwaarden. Verweerder is dan ook terecht niet tot toepassing van de knelgevallenregeling overgegaan.
Deze beroepsgrond faalt.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.

De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn
.Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.

Eind 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. In april 2015 is appellante begonnen met de bouw van een nieuwe stal om de uitbreiding van haar bedrijf van 150 naar 420 melkkoeien te verwezenlijken. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de bouw van een nieuwe stal doorgang te laten vinden. Appellante heeft toegelicht haar bedrijf te hebben willen uitbreiden om de twee zoons van de maten daarbij te kunnen betrekken. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat er voor appellante geen noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

Het College wil, op basis van onder meer het door appellante overgelegde rapport van [naam 3] , wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.

Appellante heeft behalve op de investeringsbeslissingen ook gewezen op de dierziekte die haar bedrijf heeft getroffen. De dierziekte is weliswaar een individuele omstandigheid waarop appellante geen invloed heeft gehad, maar appellante heeft geen inzicht gegeven in de mate waarin de dierziekte haar bedrijfsvoering heeft getroffen en op welke wijze dat zich verhoudt tot de Regeling.

Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De besluiten van 30 april en 25 mei 2019 zijn niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom

Uit het hiervoor overwogene volgt dat verweerder ertoe mocht overgaan de door hem vastgestelde heffingen op te leggen aan appellante.

Omdat de besluiten van 30 april en 25 mei 2019 pas in beroep zijn voorzien van een toereikende motivering, zijn deze besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.

Gelet op het onder 21 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep tegen de besluiten van 19 juni en 11 juli 2018
niet-ontvankelijk;

- verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen de besluiten van 30 april en 25 mei 2019 ongegrond;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellante dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.