ECLI:NL:CBB:2020:410 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing Regeling Fosfaatreductieplan...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 17/1678

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2020 in de zaak tussen

Stille maatschap [naam] ,te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 27 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 470,- voor periode 1.

Bij besluit van 29 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2020. Appellante is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee, uitgedrukt in grootvee-eenheden (GVE), houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Verweerder heeft appellante over periode 1 een bonusgeldsom van € 470,- toegekend, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in april 2017 (91,47 GVE) lager was dan het referentieaantal (95,39 GVE).

Beroepsgronden

3. Appellante betoogt dat de Regeling en de daarop gebaseerde beschikkingen in strijd met het recht en het algemeen belang zijn vastgesteld. Hiertoe voert zij aan dat de Regeling haar het recht van meest doelmatig gebruik van de onderneming heeft ontnomen en dat dit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante legt de Regeling een gedoogplicht op en heeft verweerder toegegeven dat het gebruik van eigendom door de Regeling wordt beperkt. Omdat deze beperkingen op het gehele eigendom rusten en dus gedoogd moeten worden, is volgens appellante beantwoording van de onteigeningsvraag met inachtneming van het oppervlakte criterium noodzakelijk.
Verder betoogt appellante dat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens appellante is het belang van de bedrijfscontinuïteit ten onrechte niet betrokken bij de totstandkoming van de Regeling en heeft verweerder dit belang ten onrechte ook niet meegewogen voorafgaand aan het bestreden besluit.

4. Appellante heeft ter zitting en in het nadere stuk van 27 maart 2020 uiteengezet dat het doel van de Regeling – het behoud van de derogatie – ook bereikt had kunnen worden door artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 te handhaven. Vaststelling en tenuitvoerlegging de Regeling zou dan overbodig zijn. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat vaststelling van het referentieaantal op de peildatum 2 juli 2015 tot een witwasoperatie leidt van op die datum door melkveehouders illegaal gehouden runderen. Appellante beschikte over alle benodigde vergunningen op de peildatum en stelt dat daarom ten onrechte aan haar een last wordt opgelegd door vaststelling van het referentieaantal. Het gebruik van de aan haar verleende vergunningen wordt hierdoor beperkt. Verder heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de Regeling niet op haar van toepassing is, omdat zij een ontheffing heeft aangevraagd op grond van artikel 38 van Pro de Meststoffenwet. Tot slot heeft zij gesteld dat er geen beschikking kan worden gegeven zonder dat zij een aanvraag heeft gedaan.

Beoordeling van de beroepsgronden

5. De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

6. Het College heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) reeds geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Het College heeft daartoe overwogen dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen een inmenging vormt in (en niet een ontneming van) het in artikel 1 van Pro het EP gewaarborgde eigendomsrecht, dat dit stelsel bij wet is voorzien en dat een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling en de in de Regeling opgenomen maatregelen. Dit betekent dat op het niveau van de Regeling een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de melkveehouder.

7. Verder maakt dat uit artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 volgt dat een ieder voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van een op grond van die wet aangewezen gebied of een Natura 2000-gebied en een ieder verplicht is om handelingen achterwege te laten waarvan hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat daardoor nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt, niet dat de Regeling in strijd is met deze bepaling en dat de Regeling buiten toepassing moet worden gelaten.
Voor zover appellante betoogt dat artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 onvoldoende is gehandhaafd, staat dat er niet aan in de weg dat verweerder, gelet op de problemen waarvoor hij zich gesteld heeft gezien, ervoor mocht kiezen een stelsel vorm te geven als vervat in de Regeling. Dat mogelijk een andere keuze denkbaar zou zijn, brengt niet mee dat de door de regelgever gemaakte keuze wegens strijd met hoger recht niet aanvaardbaar zou zijn.

8. Dat in artikel 1, onder h, van de Regeling naar de definitie van ‘bedrijf’ in de Meststoffenwet wordt verwezen en appellante op grond van artikel 38 van Pro de Meststoffenwet een ontheffing van het bij of krachtens die wet bepaalde heeft aangevraagd, maakt niet dat de Regeling niet op appellante van toepassing is, alleen al omdat de Regeling zijn grondslag vindt in artikel 13 van Pro de Landbouwwet en niet in de Meststoffenwet.

9. Voor zover appellante beoogt te betogen dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, is het College van oordeel dat appellante dit op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt. De enkele omstandigheid dat appellante, door de vaststelling van het referentieaantal, de aan haar verleende vergunningen niet volledig kan benutten, is daarvoor onvoldoende.
Het College volgt verder de stelling van appellante dat sprake is van strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel niet. Verweerder was niet gehouden om in het bestreden besluit op het belang van de bedrijfscontinuïteit van appellante in te gaan, alleen al omdat appellante daar in bezwaar niet op heeft gewezen en ook overigens ten tijde van dat besluit niet bleek dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar was of zou komen.

10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Regeling op appellante van toepassing is en dat verweerder terecht aan appellante een bonusgeldsom heeft toegekend, omdat zij in periode 1 minder runderen hield dan het referentieaantal. Dat appellante daarvoor geen aanvraag heeft gedaan, doet daar niet aan af.

Slotsom

11. Het beroep is ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

11. Appellante heeft om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit op 30 juni 2017 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met een tijdsverloop van tussen de elf en twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven deze overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.

11. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Staat veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.000,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.