Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2511
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.M.A. Snijders).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] , met aanvankelijk in 2013 ongeveer 68 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Appellante had de bedoeling om door het aanhouden van extra jongvee en aanschaf van extra vee op te schalen naar 137 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Op 12 april 2013 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit gedaan voor het vergroten van de melkstal in verband met het plaatsen van een melkrobot. Volgens de melding mag appellante 137 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee op het bedrijf houden. De melding is op 23 april 2013 geaccepteerd. Op 28 mei 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor het uitbreiden van de ligboxenstal met een ruimte voor de melkrobot. Eind 2013 heeft appellante twee melkrobots in gebruik genomen. Door dierziekte op het bedrijf is de beoogde groei gestagneerd en waren op de peildatum minder dieren aanwezig dan appellante had beoogd. In juni 2016 heeft appellante 4,6 hectare (ha) grond aangekocht voor een bedrag van € 318.588,-. In verband met de dierziekte en de bouwwerkzaamheden op het bedrijf heeft appellante op 28 maart 2018 op grond van de knelgevallenregeling een melding bijzondere omstandigheden ingediend.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.999 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van 71 melk- en kalfkoeien, 28 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op de peildatum. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van 71 dieren in categorie 100. Dit moeten er 72 zijn. Op de peildatum is namelijk nog een dier afgevoerd dat had moeten worden meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante aangevoerd dat verweerder zijn verzoek om verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Gelet op de formulering van artikel 23, zesde lid, van de Msw had verweerder voor de fosfaatrechtenvaststelling moeten kijken naar de normale bedrijfssituatie zonder de bijzondere omstandigheden van bouwwerkzaamheden en dierziekte en had dus rekening moeten worden gehouden met de niet gerealiseerde groei. Voorts heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het EP aantast. Volgens appellante is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin deze factoren haar treffen en de impact daarvan op haar bedrijf onderscheiden zich van de gemiddelde melkveehouder. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een rapport overgelegd van [naam 3] van 18 juni 2019, waarin een viertal scenario’s is uitgewerkt. Volgens appellante is verweerder in het bestreden besluit in het geheel niet op haar betoog over de individuele en buitensporige last ingegaan, zodat ook sprake is van een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.
Standpunt van verweerder
5. In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat het op de peildatum afgevoerde dier had moeten worden meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Het fosfaatrecht had dus op basis van 72 melk- en kalfkoeien, 28 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee van 1 jaar en ouder moeten worden vastgesteld op 4.041 kg, inclusief de generieke korting. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat weliswaar sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in de knelgevallenregeling, maar dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing ervan. Verweerder heeft de situatie op de peildatum (4.360,5 kg, zonder generieke korting) vergeleken met de situatie op de door appellante genoemde alternatieve peildatum 1 januari 2015 (3.852,9 kg, zonder korting). Hieruit volgt dat er op de peildatum geen daling van minimaal 5% is in het aantal fosfaatrechten en dat een causaal verband dus ontbreekt, ook met inachtneming van het op de peildatum afgevoerde dier. Bij toepassing van de knelgevallenregeling kan geen rekening worden gehouden met niet gerealiseerde groei. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat van bijzondere omstandigheden, andere dan het toepassen van de generieke korting, niet is gebleken. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt daarover nader uiteengezet en overwogen dat appellante in weerwil van de aangekondigde productiebegrenzende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei van haar bedrijf. De gevolgen hiervan moeten voor haar rekening komen. Er is onvoldoende inzicht geboden in de financiële positie van het bedrijf en de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft ook geen financiële stukken overgelegd die haar stelling dat de toekomst van het bedrijf op het spel staat, onderbouwen. De overgelegde facturen tonen bovendien aan dat niet enkel investeringen zijn gedaan ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf, maar ook voor bijvoorbeeld de aankoop van zonnepanelen. Verder is er grond aangekocht die zijn waarde heeft behouden. Dit levert dan ook geen individuele en buitensporige last op. Verder heeft appellante in 2018 en 2019 nog 1.307 kg extra fosfaatrechten kocht. Blijkbaar beschikte appellante ondanks de gestelde individuele en buitensporige last over voldoende financiële middelen daarvoor. Gezien het voorgaande heeft appellante volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last en bestaat er geen aanleiding voor een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Tot slot meent verweerder dat op alle bezwaargronden is ingegaan en dat er geen sprake is van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat het op de peildatum afgevoerde dier ten onrechte niet is meegenomen bij het vaststellen van het fosfaatrecht en dat het fosfaatrecht in verband hiermee moet worden vastgesteld op 4.041 kg. De gemachtigde van appellante heeft ter zitting verklaard het hier mee eens te zijn. Vast staat dus dat het fosfaatrecht te laag is vastgesteld.
6.2
Het betoog van appellante over de knelgevallenregeling slaagt niet. Het College constateert dat appellante op de peildatum meer fosfaatrechten had dan op de door haar aangegeven alternatieve peildatum 1 januari 2015. Er is dus geen sprake van een lager fosfaatrecht op de peildatum. Appellante heeft verklaard dat zij, om de door dierziekte veroorzaakte daling in de veestapel op te kunnen vangen, extra vee heeft aangekocht. In feite heeft appellante daarmee zelf al het verlies gecompenseerd. Dat de veestapel desondanks nauwelijks is gegroeid, terwijl dit wel de bedoeling was van appellante, maakt niet dat appelante daarom voor toepassing van de knelgevallenregeling in aanmerking komt. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232), wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling immers geen rekening gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum. Dit betekent dat de stagnatie in de groei als gevolg van de dierziekte en bouwwerkzaamheden, niet hoeft te worden gecompenseerd. Verweerder heeft zodoende een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel beroep op artikel 1 van het EP open. Het College zal dit aspect dus bij de beoordeling van artikel 1 van het EP betrekken.
6.3
Zoals het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), onder 6.8.2, heeft overwogen, moeten bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.4
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.5
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante 4.041 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellante heeft gesteld, de investeringen zijn gebaseerd op een bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor 137 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Appellante is in 2013 gestart met uitbreiding van de stal en de veestapel van 68 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar het beoogde aantal dieren. Het College heeft niet kunnen vaststellen of appellante hiervoor over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 had moeten beschikken en of zij hier op de peildatum ook daadwerkelijk over beschikte. Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat zij deze aantallen op de peildatum rechtsgeldig mocht houden, geldt het volgende. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat dreigende overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gezien het moment in de tijd en de voorzichtigheid die toen geboden was, acht het College de keuze voor uitbreiding van de stal en de veestapel die appellante voor ogen stond, niet zonder meer begrijpelijk. Appellante heeft de investeringen voor de uitbreiding voor een deel gedaan in 2013 en 2014, maar er zijn ook facturen van kort op de peildatum (juni 2015) en van daarna (september en oktober 2015). De 4,6 ha grond is na de peildatum, in juni 2016, aangekocht. Wil het handelen van appellante gerechtvaardigd zijn in het licht van de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, dan moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Daarvan is niet gebleken. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
6.6
Het College is tot slot van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet specifiek op het betoog over de individuele en buitensporige last is ingegaan. Pas in het verweerschrift is verweerder hier nader op ingegaan. Zodoende is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 6.1 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 4.041 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 4.041 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
w.g. M. van Duuren w.g. D. de Vries