Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2474
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. Y Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is [naam 2] van [naam 3] ( [naam 3] ) voor appellant verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Het bedrijf bestaat uit twee locaties: één op de [adres 1] en één op [adres 2] . Op grond van een revisievergunning milieu uit 2011 mocht appellant destijds 325 melk- en kalfkoeien en 200 stuks jongvee houden.
2.2
Op enig moment is appellant plannen gaan maken voor een uitbreiding naar 480 melk- en kalfkoeien en 280 stuks jongvee. In verband hiermee heeft appellant op 12 september 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer het bouwen van een ligboxenstal en het vervangen van de kalverschuur. De omgevingsvergunning is op 12 augustus 2015 verleend. Op basis van deze vergunning mag appellant in totaal 470 melk- en kalfkoeien en 284 stuks jongvee houden.
2.3
Op 15 mei 2015 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten met de Rabobank voor een bedrag van € 1.730.000,-. De financiering ziet onder meer op de aankoop van grond en nieuw- en verbouw van de stal. Op 28 mei 2015 heeft appellant een aannemingsovereenkomst gesloten voor nieuwbouw van de ligboxenstal voor een bedrag van € 801.625 inclusief btw. De opdracht is op 26 augustus 2015 bevestigd. Op 5 juni 2015 heeft appellant ruim 13 hectare (ha) grond aangekocht voor een bedrag van € 462.980,-.
2.4
Op 1 juli 2015 heeft appellant op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (PAS) een melding gedaan voor het uitbreiden van zijn melkveehouderij. De ontvangst hiervan is op 3 december 2015 bevestigd.
2.5
Op de peildatum waren de bouwwerkzaamheden nog niet afgerond en had appellant 314 melk- en kalfkoeien en in totaal 231 stuks jongvee op zijn bedrijf. In verband met de bouwwerkzaamheden heeft appellant op 29 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 14.623 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft voor de beroepsgronden allereerst verwezen naar het bezwaarschrift en gesteld dat de inhoud daarvan als herhaald en ingelast moet worden beschouwd. In het beroepschrift heeft appellant verder aangevoerd dat sprake is van een individuele en buitensporige last, doordat appellant te maken krijgt met een combinatie van een te laag aantal fosfaatrechten en financiële verplichtingen. De mate waarin dit appellant treft maakt dat hij zich onderscheidt van andere melkveehouders. Appellant zou daarom wegens strijd met artikel 1 van het EP in aanmerking moeten komen voor verhoging van het fosfaatrecht dan wel voor ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft appellant een rapport van [naam 3] overgelegd van 4 juni 2018, waarin vier scenario’s zijn uitgewerkt. Ook heeft appellant een verklaring overgelegd van de Rabobank van 6 december 2018 waarin is vermeld dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel zijn groeistrategie niet volgens plan tot uitvoering kan brengen, dat verwerving van extra fosfaatrechten gezien de huidige prijzen en de financiële resultaten van het bedrijf niet gefaciliteerd kan worden en dat een rendementsverbetering door uitbreiding van de productie niet mogelijk is. Appellant wordt hierdoor disproportioneel geraakt, aldus de brief. Appellant heeft tot slot aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op het betoog van appellant over de individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Appellant heeft ter zitting verklaard na aankoop van extra fosfaatrechten nog 2.296 kg te kort te komen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit onder meer op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last en de opgelegde generieke korting, is niet gebleken. Er is daarom ook geen reden voor ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat appellant op de peildatum niet beschikte over alle noodzakelijke vergunningen. Appellant heeft namelijk geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) overgelegd en de omgevingsvergunning is van 12 augustus 2015 en dus van na de peildatum. Appellant is met zijn investeringen hierop vooruitgelopen. Verder heeft appellant het rapport niet onderbouwd met jaarrekeningen of andere fiscale stukken. Zodoende kan het rapport niet goed worden beoordeeld. Er is niet gebleken van een faillissement, surseance van betaling of betalingsonmacht. Verweerder heeft verder verschillende kanttekeningen bij het rapport geplaatst en gesteld dat hier niet de waarde aan kan worden gehecht die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Ook heeft appellant niet aan de schadebeperkingsplicht voldaan door zo kort voor de peildatum financiële verplichtingen aan te gaan en niet te overwegen of de bedrijfsmiddelen anders hadden kunnen worden ingezet. Appellant is in weerwil van de aangekondigde productiebegrenzende maatregelen blijven vasthouden aan de beoogde uitbreidingsplannen, terwijl van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet is gebleken. Verweerder heeft voorts betwist dat sprake is van een causaal verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en de gestelde individuele en buitensporige last. Uit het rapport blijkt dat de schuldenlast van appellant in 2018 € 4,4 miljoen bedraagt, terwijl hij voor de nieuwe ligboxenstal een lening van € 1,7 miljoen heeft afgesloten. De rest van de schuldenlast bestond kennelijk al en kan niet aan het fosfaatrechtenstelsel worden toegerekend. Tot slot heeft verweerder opgemerkt dat appellant reeds voor 314 van de 470 beoogde melk- en kalfkoeien fosfaatrechten heeft verkregen, terwijl hij op de peildatum maar 325 melk- en kalfkoeien mocht houden. Het aantal stuks jongvee op de peildatum stijgt zelfs uit boven het vergunde aantal.
Beoordeling
6.1
Het College stelt vast dat verweerder ter zitting heeft erkend dat appellant in 2015 ruim 42.870 kg melk heeft vervoederd en dat dit ten onrechte niet is meegenomen bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Gelet hierop had het fosfaatrecht van appellant na aftrek van de generieke korting moeten worden vastgesteld op 14.825 kg. Appellant heeft dit niet betwist. Vaststaat dus dat het fosfaatrecht te laag is vastgesteld.
6.2
Over de in bezwaar aangevoerde gronden die appellant in beroep als herhaald in gelast beschouwd wenst te zien, overweegt het College dat, nu appellant daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht volgens hem de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, deze opmerking onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat hier daarom aan voorbij. Zodoende staat alleen ter beoordeling wat appellant in zijn beroepschrift heeft aangevoerd, namelijk of sprake is van een individuele en buitensporige last en of het bestreden besluit in dat verband een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek vertoont.
6.3
Zoals het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), onder 6.8.2, heeft overwogen moeten bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of hij daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.4
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.5
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellant 14.825 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellant heeft gesteld, de investeringen zijn gebaseerd op een bedrijfsvoering aan de hand van 18.771 kg fosfaatrecht. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Op de peildatum beschikte appellant nog niet over de benodigde omgevingsvergunning. Appellant is dus met haar investeringen op deze vergunning vooruitgelopen. Dat appellant de vergunning al op 12 september 2014 heeft aangevraagd en zij daarnaast op 1 juli 2015 een PAS-melding heeft gedaan doet hieraan niet af. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dit voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Er moet zodoende worden uitgegaan van de vergunde situatie op de peildatum (325 melk- en kalfkoeien en 200 stuks jongvee). Het fosfaatrecht is vastgesteld op basis van 314 melk- en kalfkoeien en 231 stuks jongvee. Appellant heeft slechts voor een relatief klein deel van de vergunde melk- en kalfkoeien geen fosfaatrecht gekregen en hield op de peildatum juist meer jongvee dan op dat moment was vergund. Indien appellant op de peildatum de vergunde dieraantallen had gehouden, was het fosfaatrecht lager vastgesteld. Immers: de ontbrekende 11 melk- en kalfkoeien hadden – uitgaand van excretienorm 39,1 – 430,1 kg fosfaatrecht opgeleverd terwijl het teveel aan jongvee dat appellant op de peildatum hield, 509 kg fosfaatrecht representeert. Op grond van de vergunde situatie op de peildatum komt appellant derhalve niets tekort. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding dienen voor zijn risico te blijven. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en verweerder heeft dan ook terecht geen ontheffing verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
6.6
Het College is tot slot van oordeel dat appellant terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellant over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is verweerder hier concreet op ingegaan. Daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 6.1 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 14.825 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 14.825 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.100-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
w.g. M. van Duuren w.g. D. de Vries