Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2160
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] jr en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. H. Sikkema en mr. R. Bakker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 14 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaats gevonden op 22 juni 2020. Daaraan namen deel de gemachtigden van appellante en verweerder.
Op verzoek van appellante is het onderzoek ter zitting geschorst om haar de gelegenheid te bieden een deskundigenrapport in te brengen als bewijs dat de melkkoeien van appellante door lekstroom in de ligboxenstal minder fosfaat hebben geproduceerd op 2 juli 2015.
Bij brief van 24 augustus 2020 heeft appellante laten weten af te zien van deze bewijslevering en het College verzocht uitspraak te doen. Hierna heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is (de 5%-drempel) door, bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . In 2011 ontwikkelde appellante plannen om te groeien van 142 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee naar 270 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Daarvoor heeft zij in 2013 een nieuwe ligboxenstal laten bouwen.
2.2
In de winter van 2014/2015 is appellante getroffen door een muizenplaag. Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf 156 melk- en kalfkoeien en 132 stuks jongvee aanwezig.
2.3
Op 4 december 2015 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 270 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Tot die datum had appellante een vergunning om 173 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee te houden.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.220 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.063 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat zij door de muizenplaag over onvoldoende ruwvoer beschikte. Zij kon daarom niet groeien naar het beoogde aantal dieren. Bovendien veroorzaakte het een lagere melkproductie. Daarnaast heeft zij in 2013 een nieuwe stal gebouwd. In die stal was sprake van een lekstroom en daardoor was hij melkproductie lager. Dat alles maakt dat haar fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling hoger moet worden vastgesteld.
4.2
Appellante heeft vóór 2 juli 2015 in de uitbreiding van haar bedrijf geïnvesteerd. Door het fosfaatrechtenstelsel staat haar stal nu noodgedwongen deels leeg en wordt haar winstgevendheid aangetast. De invoering van dat stelsel was voor appellante niet te voorzien en legt op haar een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder weigert het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling te verhogen. De muizenplaag behoort namelijk niet tot de in de wet uitputtend beschreven calamiteiten. Verder is niet aannemelijk is dat appellante door de muizenplaag en/of de bouw van de stal in 2013 op 2 juli 2015 minder dieren hield of dat daardoor de melkproductie lager was.
5.2
Verweerder is van mening dat appellante onvoldoende heeft geconcretiseerd dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Bovendien beschikte zij op 2 juli 2015 nog niet over de Nbw-vergunning en mocht zij (dus) op die datum niet meer dan 173 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee houden.
Beoordeling
6.1
Het College is het eens met het verweer.
6.2
Verweerder kan de knelgevallenregeling alleen toepassen als zich één van de in de wet genoemde calamiteiten voordoet. Daartoe behoort niet een muizenplaag. Ter vergelijking verwijst het College naar zijn uitspraak van 14 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:200). Een oorzakelijk verband tussen het bouwen van de nieuwe ligboxenstal, waarvan de bouw in 2013 is afgerond, en de op 2 juli 2015 gehouden dieraantallen of de melkproductie in 2015, is gelet op het tijdsverloop, weinig aannemelijk. Appellante heeft nagelaten om inzichtelijk te maken dat het oorzakelijk verband (desondanks) bestond. Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat appellante zelf de gevolgen van die de risico’s draagt, zo goed als dat zij ook de vruchten zou plukken als de investering voor haar goed uitpakt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald (onder 6.7.5.4), heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald (onder 6.7), ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat die last in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de, binnen de op 2 juli 2015 geldende vergunning passende, uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Voor appellante komt de individuele last neer op 328 kg fosfaat. Had zij de nagestreefde uitbreiding op 2 juli 2015 binnen de kaders van de toen geldende vergunning volledig gerealiseerd dan kwam haar, na generieke korting, 8.548 kg fosfaatrecht toe. Hierbij is het College uitgegaan van 173 melk- en kalfkoeien, 57 kalveren en 57 vaarzen en een gemiddelde melkgift van 9.063 kg per koe per jaar. Het is aan appellante om te concretiseren waarom die last voor haar buitensporig is. Zij heeft dat niet gedaan. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.