ECLI:NL:CBB:2020:686 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling fosfaatreductieheffingen en knelgevallenregel...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/1922, 18/1923, 18/1924, 18/1925 en 18/1926

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaken tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. S.J.E.. Loontjens).

Procesverloop

Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.387,00 voor periode 1, van € 2.830,00 voor periode 2, van € 1.805,00 voor periode 3, van € 1.126,00 voor periode 4 en van € 1.390,00 voor periode 5.

Bij onderscheiden besluiten van 24 juli 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf aan de [adres 1] in [plaats 1] . Zij heeft op 1 februari 2014 een nieuwe bedrijfslocatie aan de [adres 2] in [plaats 2] verworven. Deze nieuwbouwlocatie is gelegen op het landgoed [naam 2] . Appellante heeft op 31 maart 2017 verweerder verzocht om op grond van artikel 12, tweede lid, van de Regeling het referentieaantal voor haar bedrijf te verhogen door uit te gaan van een andere peildatum wegens verplaatsing van haar bedrijf naar de locatie op het landgoed [naam 2] .
Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en appellante solidariteitsgeldsommen van € 3.387,00, € 2.830,00, € 1.805,00, € 1.126,00 en
€ 1.390,00 opgelegd voor de periodes 1 tot en met 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende maanden.
Het beroep-knelgevallenregeling

Voor zover appellante betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling, faalt dat betoog. Het College laat in het middel of de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden vallen onder de knelgevallenregeling in artikel 12, tweede lid, van de Regeling en artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, welk artikel door verweerder naar analogie wordt toegepast. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat het aantal GVE op de peildatum minimaal 5% lager is dan onder normale omstandigheden het geval zou zijn. Appellante heeft als ingangsdatum van de bijzondere omstandigheid 1 januari 2013 opgegeven. Blijkens het I&R-systeem was appellante op 31 december 2012, voorafgaand aan de ingangsdatum, houder van 160,62 GVE en op de peildatum 2 juli 2015 van 295,52 GVE.
-
individuele en buitengewone last

Appellante betoogt dat verweerder in de bestreden besluiten op onjuiste wijze heeft beoordeeld of sprake is van een individuele buitengewone last. Daarbij had verweerder geen vergelijking moeten maken met andere bedrijven die ook hebben geïnvesteerd, maar met bedrijven voor wie de Regeling ook geldt. Ook volgt uit de uitspraken van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414 en ECLI:NL:CBB:2018:417 tot en met 421) dat de bestreden besluiten in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel zijn. In die uitspraken is tot dat oordeel gekomen over besluiten op bezwaar die gelijkluidend zijn aan de hier voorliggende bestreden besluiten.
Appellante betoogt voorts dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij voert aan dat zij voor de peildatum vergunningen heeft gekregen, investeringen heeft gedaan en onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan voor de realisatie van een nieuwe bedrijfslocatie en uitbreiding van de bestaande bedrijfslocatie. De realisatie van de nieuwe locatie waarbij twee oude agrarische bedrijven worden beëindigd, is vertraagd door de lange duur van het vergunningentraject. Het bestemmingsplan dat dit mogelijk maakt is pas op 28 november 2017 vastgesteld en daartegen is beroep ingesteld. Omdat de financiële verplichtingen voor de nieuwe locatie al in 2014 waren aangegaan, moest de bestaande locatie worden uitgebreid om van de hogere opbrengst die kosten te kunnen betalen. Door de Regeling kan appellante de daarvoor benodigde groei van de veestapel niet meer realiseren. De opbrengst is hierdoor te gering om de investeringen in de uitbreidingen rendabel te maken en terug te kunnen verdienen. Volgens appellante is gelet op deze bijzondere omstandigheden sprake van een buitensporige last. Zij wijst ook op het door haar overgelegd rapport van Flynth Adviseurs en Accountants van 5 september 2018 waarin is berekend dat het bedrijf van appellante als gevolg van de Regeling
€ 42.300,00 minder winst heeft gemaakt en € 27.000,00 minder eigen vermogen heeft opgebouwd. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat voor een individuele buitensporige last is vereist dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt, aldus appellante.

De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.1 en verder, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.

Appellante heeft een melkveebedrijf in [plaats 1] en heeft op
31 december 2012 132 melkkoeien, 53 kalveren en 31 pinken. Zij wil haar bedrijf uitbreiden. Appellante heeft in 2014 geïnvesteerd in een nieuwe bedrijfslocatie in [plaats 2] door het verwerven van gronden en opstallen in pacht. Voor de pachtoverdracht heeft zij € 855.000,00 betaald. Appellante wil op de nieuwe locatie 300 melk- en kalfkoeien en 168 stuks jongvee houden. Op 27 mei 2015 is haar daarvoor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) verleend. De nieuwe locatie kan worden ontwikkeld door de beëindiging van tweede oude agrarische bedrijven. De bestemmingsplanwijziging die dit mogelijk maakt, is op 28 november 2017 vastgesteld. Daarnaast heeft appellante op haar locatie in [plaats 1] de varkenshouderij beëindigd en een melkveestal uitgebreid. Zij heeft op 25 november 2014 daarvoor een omgevingsvergunning (activiteit milieu) aangevraagd en die is haar op
24 maart 2015 verleend. Appellante wil hier 349 melk- en kalfkoeien en 156 stuks jongvee gaan houden. Op 8 juni 2015 is haar voor deze wijziging een Nbw-vergunning verleend. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande forse bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er voor haar een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Zij heeft gesteld dat zij de bestaande locatie heeft moeten uitbreiden om de financiële verplichtingen uit de pachtovereenkomst voor de nieuwe locatie na te kunnen komen, maar heeft dit niet financiële stukken onderbouwd. Dat het in het bedrijf nemen van de nieuwe locatie lang op zich liet wachten door het vergunningentraject en de bestemmingsplanprocedure, is overigens een risico dat appellante bij haar investeringsbeslissingen heeft genomen en voor haar rekening dient te blijven. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

De door appellante overgelegde stukken van investeringen zijn onvoldoende om een disproportionele last aan te nemen. Appellante heeft met die stukken geen inzicht gegeven in de totale financiële positie van haar bedrijf. Ook kan uit het door appellante overgelegde rapport van Flynth adviseurs en accountants van 5 september 2018, waarin verschillende scenario’s zijn geschetst, niet worden afgeleid dat sprake is van een individuele en buitensporige last, alleen al omdat het rapport (in scenario’s 1 en 2) ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat na afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperkingen mogelijk zou zijn. Zoals het College eerder ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel heeft geoordeeld (uitspraak van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380) mist een dergelijk scenario, waarbij voorbij wordt gegaan aan de invoering van de Regeling, realiteitswaarde. Overigens laat het scenario waarbij appellante voldoende zou hebben gereduceerd een positief bedrijfsresultaat zien. Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante.

Gelet op het voorgaande zijn de bestreden besluiten niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Deze beroepsgrond slaagt niet.

Omdat de bestreden besluiten pas in beroep zijn voorzien van een toereikende motivering, zijn die besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.

Evenwel ziet het College in het gestelde gebrek aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in deze samenhangende zaken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 787,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en wegingsfactor 1,5). Ook moet verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

Het College

- verklaart de beroepen ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 787,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 oktober 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.