Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/644
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederland (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 12 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 11 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 11 april 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Appellante hield tot 2014 vleesvee en schapen. In 2014 is het plan opgevat om per 1 april 2015 om te schakelen naar een melkveebedrijf. Op 30 maart 2015 heeft appellante 56 koeien aangekocht en is gestart met melken. Op 2 juli 2015 waren er 62 stuks melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.747 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat de inhoud van het bezwaarschrift evenals het verhandelde ter hoorzitting als herhaald en ingelast moet worden beschouwd.
4.2
Appellante voert aan dat verweerder haar ten onrechte niet als een nieuw gestart bedrijf heeft aangemerkt. Volgens appellante is een omgevingsvergunning c.q. melding Activiteitenbesluit niet persoonsgebonden – zoals verweerder overweegt – maar locatie gebonden. De naam op de vergunning voor het opstarten c.q. in werking hebben van een inrichting is volgens appellante van ondergeschikt belang. Deze speelt immers geen enkele rol bij het wel of niet legaal in werking hebben van een vergunningplichtige inrichting. Verder is appellante pas in april 2015 omgeschakeld naar een melkveebedrijf. Volgens appellante is om die reden al sprake van een nieuw gestart bedrijf.
4.3
Appellante voert verder aan dat verweerder wel heel gemakkelijk voorbijgaat aan de door haar gestelde individuele en disproportionele last. Het besluit geeft dan ook geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging en is onvoldoende gemotiveerd.
4.4
Ook verzoekt appellante om haar een vergoeding toe te kennen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante heeft op 20 februari bezwaar gemaakt en sindsdien zijn meer dan twee jaar verstreken.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder is van mening dat hij het beroep op het knelgeval ‘nieuw gestart bedrijf’ terecht heeft afgewezen. Appellante voldoet niet aan de daarvoor geldende voorwaarde dat zij beschikt over een voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee (artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van de Msw). Verweerder is verder niet gebleken dat appellante een dergelijke vergunning heeft aangevraagd. Appellante beschikt weliswaar over een vergunning op grond van de Wet milieubeheer uit 1997. Deze vergunning staat echter niet op de naam van appellante of één van haar maten maar op de inrichting die zij in 2004 heeft gekocht en geleverd heeft gekregen.
5.2
Volgens verweerder is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 EP. Er doen zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft vlak voor de peildatum van 2 juli 2015 besloten te investeren in zijn bedrijf. Er is niet inzichtelijk gemaakt dat er sprake was van een noodzaak tot omschakeling. Appellante had in deze periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum een zekere mate van voorzichtigheid in acht moeten nemen. Bovendien heeft appellante geen stukken overgelegd waaruit haar vermogenspositie duidelijk wordt. Appellante heeft niet aangetoond in welke mate zij individueel en buitensporig wordt geraakt.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft aangevoerd dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.
Startersregeling
6.2
Niet in geschil is dat appellante niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Appellante heeft in 2004 een voormalig melkveebedrijf overgenomen dat beschikte over een milieuvergunning voor het houden van melkvee. Appellante heeft na de overname van het bedrijf besloten om op die locatie vleesvee en schapen te houden. In 2014 heeft appellante het plan opgevat om per 1 april 2015 om te schakelen naar het houden van melkvee. Voor de exploitatie van het melkveebedrijf wordt gebruik gemaakt van de voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende vergunning. Appellante heeft aangevoerd dat zij met die vergunning voldoet aan de eisen van de Wet Milieubeheer. Bij de toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit gaat het echter niet om de vraag of de inrichting wordt gedreven binnen de grenzen van de Wet Milieubeheer maar om de vraag of sprake is van een nieuw gestart bedrijf. Een bestaand bedrijf dat uitbreidt of omschakelt, is niet op één lijn te stellen met een nieuw gestart bedrijf (zie de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.6 en 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:295, onder 6.3). De beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 1 EP
6.3
De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.1 en laatstelijk de uitspraak van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:20, onder 5.23). Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aan die bewijslast heeft voldaan. Appellante heeft haar stelling dat op haar een individuele en buitensporige last niet onderbouwd. Door appellante is zonder nadere toelichting een factuur overgelegd van de aanschaf van een nieuwe lichtventilatiekap en drie ondertekende offertes. Er is verder geen enkel inzicht gegeven in de bedrijfsvoering, de financiën of bijzonderheden van het bedrijf. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
7.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
Verweerder heeft het bezwaarschrift op 12 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
7.2
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten dertien maanden – in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van zeven maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – zeven maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – drie maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 700,- (7/10 x € 1000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 300,- (3/10 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
8.2
Omdat sprake is van een geslaagd verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is er aanleiding door de appellante voor dit verzoek gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 300,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 700,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter is verhinderd w.g. T. Kuiper
de uitspraak te ondertekenen