Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1576
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2020 in de zaak tussen
de maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. A. Tymersma en mr. J. Prins),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van der Zwaard en mr. M.C. Sluimer).
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 13 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 oktober 2019 heeft het College vragen aan verweerder gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2019. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak met zaaknummer 18/1316. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.1
Op 3 april 2017 heeft appellante met de Gecombineerde opgave 2017 om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers gevraagd. In deze Gecombineerde opgave heeft appellante 64,53 hectaren (ha) landbouwgrond opgegeven voor uitbetaling. Appellante beschikte destijds over 64,17 betalingsrechten.
1.2
Bij brief van 1 juni 2017 heeft verweerder appellante meegedeeld dat hij in de Gecombineerde opgave 2017 een aantal natuurgronden ten onrechte als subsidiabele landbouwgrond voorgesteld heeft. Hierbij verwijst verweerder naar de natuurbeheerplannen waarin de provincie jaarlijks verschillende natuurbeheer- en landschapsbeheertypen vastlegt met een N-code. De meeste N-codes zijn niet subsidiabel, aldus verweerder. Verweerder heeft daarbij in de brief gesteld dat het om de in de Gecombineerde Opgave 2017 opgenomen percelen 9, 10, 12, 13 en 15 gaat. Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staat een tabel met alle N-codes en of deze wel of niet subsidiabel zijn voor betalingsrechten. Indien appellante de percelen niet voor uitbetaling wil opgeven dan wordt zij erop gewezen dat zij haar Gecombineerde opgave 2017 hieraan kan aanpassen door deze percelen uit te vinken en de opgave daarna opnieuw te versturen. Mocht appellante het niet eens zijn met de beheertype‑aanduiding door de provincie, en de percelen wel willen opgeven voor uitbetaling, dan kan zij ervoor kiezen de opgave niet te wijzigen. Dan moet zij contact op nemen met de provincie om te overleggen over de juiste N-code, zo staat in de brief.
1.3
Op 29 juni 2017 heeft appellante een Gecombineerde opgave 2017 ingediend waarin zij de percelen 9 tot en met 15 met gewascode 332 (Grasland, natuurlijk. Hoofdfunctie natuur) niet meer voor uitbetaling heeft opgegeven.
1.4
Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) heeft het College geoordeeld dat de typering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan en die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, een ongeschikt middel vormt om te bepalen of landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Naar het oordeel van het College in genoemde uitspraak kan artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan en moet deze bepaling om die reden onverbindend worden geacht.
1.5
Bij brief van 7 oktober 2017 heeft verweerder appellante geïnformeerd dat hij naar aanleiding van de uitspraak van het College op een andere beoordelingswijze voor percelen met een N-code is overgegaan. De beoordeling of een perceel met een natuurbeheertype (N‑code) subsidiabele landbouwgrond is, vindt voortaan plaats op basis van de feitelijke situatie, onder meer aan de hand van lucht- en satellietfoto’s en controles ter plaatse. Bij die beoordeling volgt verweerder de Europese definitie van landbouwgrond.
1.6
Bij het primaire besluit heeft verweerder de door appellante in de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 14,34 ha geheel in aanmerking genomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij de eerder opgegeven percelen 9 tot en met 15 niet voor uitbetaling in aanmerking kan laten komen, omdat hij dient uit te gaan van de laatste opgave, waarin het verzoek om uitbetaling ten aanzien van deze percelen is ingetrokken. In het verweerschrift heeft verweerder verder nog aangevoerd dat het verzoek van appellante om haar aanvraag te wijzigen (uit te breiden) – gelet op het moment waarop dit verzoek is gedaan, te weten na 9 juni 2017 – enkel kan worden gehonoreerd indien sprake is van een kennelijke fout. Hiervan is volgens verweerder in het geval van appellante geen sprake, omdat de opgave geen tegenstrijdigheden bevat en de intrekking van de percelen een bewuste keuze van appellante is geweest. Zij heeft dit gedaan naar aanleiding van de brief van verweerder van 1 juni 2017.
3.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat de percelen 9 tot en met 15 in aanmerking dienen te komen voor uitbetaling. Appellante betoogt dat in haar situatie sprake is van een kennelijke fout. Volgens appellante had het verweerder bij summier onderzoek moeten opvallen dat appellante in eerste instantie al haar percelen had opgegeven voor uitbetaling, evenals in voorgaande jaren. Dat appellante 77% van haar percelen heeft verwijderd, wat leidt tot een groot verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en hetgeen zij maximaal had kunnen aanvragen, had volgens appellante reden moeten zijn voor verweerder om na te gaan of appellante de aanvraag conform haar bedoelingen heeft ingevuld. Appellante verwijst in dit kader naar de uitspraak van het College van 2 oktober 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ9418.
3.2
Appellante betoogt ook dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, omdat de opgave van 29 juni 2017 is gedaan naar aanleiding van de brief van verweerder van 1 juni 2017, waarin expliciet stond dat de percelen van appellante met een N-code niet subsidiabel waren. Verweerder heeft volgens appellante met de brief een gerechtvaardigde verwachting opgewekt omtrent zijn beoordeling van de percelen. Uitgaande van de juistheid van die brief zou appellante, als zij de opgave niet zou hebben gewijzigd, het risico hebben gelopen op flinke kortingen en sancties, aldus appellante. Naast de in de brief van 1 juni 2017 genoemde percelen heeft appellante bij de laatste opgave ook de percelen 11 en 14 ingetrokken. Appellante stelt dat zij opmerkzaam is geweest en heeft geconstateerd dat deze percelen in lijn met deze brief door verweerder evenmin als subsidiabel zouden worden beschouwd. Volgens appellante is het intrekken van de percelen geenszins een bewuste keuze geweest, zoals verweerder stelt, maar is zij op het verkeerde been gezet door de brief van 1 juni 2017. Appellante is van mening dat verweerder in de brief van 1 juni 2017 heeft nagelaten openheid te geven over het feit dat over de N-codes een procedure aanhangig was bij het College. Verweerder heeft in de brief van 1 juni 2017 zonder voorbehoud het eigen standpunt omtrent de N-codes opgenomen, zonder openheid te gegeven over de daadwerkelijke stand van zaken op dat moment, aldus appellante. Appellante concludeert dat verweerder niet alle bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen en dat het besluit haar onevenredig benadeelt.
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk schriftelijk worden ingetrokken, tenzij de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds in kennis heeft gesteld van gevallen van niet-naleving of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten of indien een controle ter plaatse een niet-naleving aan het licht brengt. Dit volgt uit artikel 3 van Pro Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 (Verordening 809/2014).
4.2
Het College constateert dat appellante met de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 minder percelen voor uitbetaling heeft opgegeven dan in de Gecombineerde opgave van 3 april 2017. Gezien artikel 3 van Pro Verordening 809/2014 heeft verweerder de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 terecht als gedeeltelijke intrekking van de eerdere betalingsaanvraag opgevat.
4.3
Verweerder heeft beslist conform de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017. In dit geding is aan de orde of verweerder, gezien de uitspraak van het College van 11 juli 2017, de percelen 9 tot en met 15 alsnog in aanmerking diende te nemen bij zijn besluitvorming over appellantes Gecombineerde opgave. Het College overweegt hierover als volgt.
4.4
In artikel 4 van Pro Verordening 809/2014 is, voor zover hier van belang, bepaald dat steunaanvragen en eventuele door de begunstigde verstrekte bewijsstukken te allen tijde na de indiening ervan mogen worden gecorrigeerd en aangepast in geval van kennelijke fouten die door de bevoegde autoriteit worden erkend op basis van een algemene beoordeling van het specifieke geval en mits de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld. De bevoegde autoriteit mag kennelijke fouten slechts erkennen indien deze gemakkelijk kunnen worden geconstateerd bij een administratieve controle van de informatie in de in de eerste alinea van de artikel 4 bedoelde Pro documenten. De Uniewetgever heeft gelet op de gebezigde bewoordingen van artikel 4 van Pro Verordening 809/2014 bij het definiëren van het begrip “kennelijke fout” onmiskenbaar aangesloten bij de inhoud van werkdocument nr. AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het werkdocument is op zichzelf niet bindend. Dit neemt niet weg dat, nu het werkdocument afkomstig is van een gezaghebbende instantie en door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout, het College dit werkdocument bij de beoordeling van het beroep van appellante zal betrekken.
4.5
Uit het werkdocument blijkt dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat volgens de Europese Commissie afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Als algemene regel geldt dat een kennelijke fout moet worden ontdekt aan de hand van de gegevens in de steunaanvraag, dat wil zeggen wanneer dergelijke fouten aan het licht komen dankzij een administratieve controle waarbij wordt nagegaan of de tot staving van de aanvraag verstrekte documenten en gegevens (en met name de aanvraagformulieren, de bewijsstukken, verklaringen enzovoort) samenhangend zijn. Een kennelijke fout kan echter alleen worden aangenomen als de landbouwer zelf de tegenstrijdige informatie heeft verstrekt of als deze namens hem is verstrekt. Het kan daarbij onder meer gaan om direct in het oog springende fouten alsmede fouten, die worden waargenomen ten gevolge van een check op de samenhang (tegenstrijdige informatie). Voor de Europese Commissie is voorts van groot belang dat wordt vastgesteld dat een fout onopzettelijk is gemaakt, dat de landbouwer te goeder trouw heeft gehandeld en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten (zie de uitspraak van het College van 24 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:129)).
4.6
Het College constateert dat appellante met de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 de aanvraag voor de uitbetaling van haar betalingsrechten voor de percelen 9, 10, 12, 13 en 15 heeft ingetrokken naar aanleiding van de informatie die verweerder appellante in zijn brief van 1 juni 2017 heeft verstrekt. Daarnaast heeft appellante in deze Gecombineerde opgave in lijn met de inhoud van deze brief gehandeld, en de aanvraag voor uitbetaling voor de percelen 11 en 14 ingetrokken. Niet in geschil is dat zij ten tijde van de indiening van de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 ook de bedoeling had die opgave op deze manier in te dienen. Vast staat dat deze opgave geen vergissing van appellante is geweest (zie de uitspraak van het College van 12 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:108, onder 4.5). Omdat geen sprake is van een vergissing, kan de uitspraak van het College van 2 oktober 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BJ9418) appellante niet baten, ongeacht het verschil tussen wat appellante heeft aangevraagd en wat zij maximaal had kunnen aanvragen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook terecht niet aangenomen dat het intrekken van de aanvraag voor uitbetaling voor de desbetreffende percelen een kennelijke fout was. Verweerder heeft dus terecht enkel de in de Gecombineerde opgave van 29 juni 2017 voor uitbetaling opgegeven percelen in aanmerking genomen. Het Unierecht bood verweerder geen mogelijkheid om, in afwijking van die Gecombineerde opgave, voor meer percelen tot uitbetaling over te gaan.
4.7
Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan appellante in dit geval evenmin baten, reeds omdat geen sprake is van niet-nakoming van gerechtvaardigde verwachtingen. Voor zover appellante betoogt dat zij heeft vertrouwd op de juistheid van verweerders brief van 1 juni 2017 en naar aanleiding daarvan haar Gecombineerde opgave heeft aangepast (lees: de aanvraag voor uitbetaling voor de desbetreffende percelen heeft ingetrokken), geldt dat, hoe begrijpelijk het ook is dat appellante hiertoe is overgegaan, verweerder gehouden was te beslissen op de Gecombineerde opgave zoals die luidde na de intrekking van de aanvraag van appellante voor uitbetaling voor de percelen 9 tot en met 15. Verweerder heeft ook beslist op de aldus luidende Gecombineerde opgave door alle wél opgegeven percelen in aanmerking te nemen bij zijn beslissing over de uitbetaling. Dat het op 11 juli 2017 gegeven oordeel van het College over artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, kan meebrengen dat de door appellante uiteindelijk niet voor uitbetaling opgegeven percelen 9 tot en met 15 mogelijk toch subsidiabel zouden kunnen zijn, maakt het voorgaande niet anders.
4.8
De omstandigheid dat de door verweerder verstrekte informatie in de brief van 1 juni 2017 was gebaseerd op regelgeving die later bleek onverbindend te zijn, en dat appellante haar aanvraag in overeenstemming met die regelgeving en de daarop gebaseerde informatie heeft ingediend, maakt, anders dan appellante betoogt, niet dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit, waarin de aanvraag van appellante is gehonoreerd, in strijd met het fair play beginsel of zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Het College is van oordeel dat de door verweerder verstrekte informatie in de brief aansloot bij de op dat moment van toepassing zijnde regelgeving en dat er geen grondslag is aan te wijzen voor een gehoudenheid van verweerder om te vermelden dat over de eerder genoemde bepaling van de Uitvoeringsregeling een beroepsprocedure aanhangig was die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 11 juli 2017.
4.9
Hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. Aan de bespreking van die gronden komt het College dan ook niet toe. Gelet op het voorgaande kan het College niet anders dan concluderen dat verweerder terecht de percelen 9 tot en met 15 niet in aanmerking heeft genomen bij zijn besluitvorming over appellantes Gecombineerde Opgave 2017.
5.1
Appellante heeft subsidiair verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij lijdt tot een maximum van € 25.000,-. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. Ingevolge artikel 8:91, eerste lid, van de Awb wordt het verzoek, indien dit wordt gedaan gedurende het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit, ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep aanhangig is.
5.2
Uit het hiervoor overwogene vloeit voort dat het bestreden besluit niet onrechtmatig is. Het College zal het verzoek daarom afwijzen voor zover is gesteld dat de schade is veroorzaakt door het bestreden besluit.
5.3
Voor zover appellante betoogt dat zij schade heeft geleden door onrechtmatige regelgeving dan wel door onjuiste of onvolledige informatieverstrekking door verweerder bij de brief van 1 juni 2017, geldt dat niet het College, maar de burgerlijke rechter bevoegd is hierover te oordelen, nu de gestelde schadeoorzaak niet valt binnen het bereik van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb. Het College zal zich daarom onbevoegd verklaren van het verzoek van appellante om schadevergoeding kennis te nemen voor zover is gesteld dat de schade is veroorzaakt door onrechtmatige regelgeving dan wel onrechtmatige informatieverstrekking.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af (voor zover is gesteld dat de schade is veroorzaakt door het bestreden besluit),
- verklaart zich onbevoegd van het verzoek van appellante om schadevergoeding kennis te nemen (voor zover is gesteld dat de schade is veroorzaakt door onrechtmatige regelgeving dan wel onrechtmatige informatieverstrekking).
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman in aanwezigheid van mr. K.K.E. Blom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2020.
w.g. H.L. van der Beek w.g. K.K.E. Blom