ECLI:NL:CBB:2021:127 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over fosfaatreductieplan 20...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/385

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , [naam 2] B.V. [naam 2] en [naam 3] ,te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).

Procesverloop

Bij besluit van 27 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.755,- voor periode 1, van € 18.528,- voor periode 2, van € 21.053,- voor periode 3, van € 20.136,- voor periode 4 en van € 20.438,- voor periode 5.

Bij besluit van 17 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit deels gegrond en deels ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het aantal geregistreerde runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Feiten

2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. In 2012 heeft zij het plan opgevat om haar bedrijf uit te breiden naar 300 melkkoeien en 120 stuks jongvee. Op 12 maart 2013 is aan haar een omgevingsvergunning eerste fase verleend betreffende milieu- en sloopactiviteiten en op 20 augustus 2013 is een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor onder meer de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Op 22 augustus 2013 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 300 melkkoeien en 120 stuks jongvee.
Op 3 april 2013 heeft appellante 4.72.48 hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 295.525,-. In juni 2013 is met de bouw van de nieuwe ligboxenstal gestart en in januari 2014 is de stal opgeleverd. De bouw van de stal, inclusief installatiewerk, stalinrichting en de aanschaf van een melktank en vier melkrobots, heeft appellante ongeveer € 1.800.000,- gekost. Appellante is op 8 mei 2013 een lening aangegaan bij de [naam 4] bank voor € 2.000.000,-. Verder is de rekening-courant verhoogd van € 250.000,- naar € 500.000,-.
De veestapel van appellante was op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.

Besluitvorming

3. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 217 melkkoeien, 106 kalveren en 81 pinken. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden, zodat de korting van 4% moet worden toegepast. Het referentieaantal van appellante is 272,94 GVE. Verweerder heeft over alle vijf de periodes van de Regeling heffingen aan appellante opgelegd omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal. Vanaf periode 3 heeft verweerder bij de berekening van de heffingen het jongveegetal toegepast.

4. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard onder aanvulling van de motivering voor wat betreft de activering van het jongveegetal. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat uit onderzoek is gebleken dat appellante een pink met levensnummer NL [… 1] op 17 juli 2017 naar een andere veehouderij (UBN [… 2] ) heeft afgevoerd, waardoor het jongveegetal in periode 3 is geactiveerd. Verder heeft verweerder toegelicht dat de gegevens in het Identificatie en Registratiesysteem (I&R-systeem), waarin aantallen, verblijfplaatsen en verplaatsingen van runderen worden bijgehouden, leidend zijn voor de vaststelling van het jongveegetal.

Beroep

Activering jongveegetal

5. Appellante betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en een draagkrachtige motivering ontbeert. Zij voert daartoe aan dat verweerder zich op het standpunt stelt dat na onderzoek is gebleken dat op 17 juli 2017 een pink is afgevoerd naar een andere veehouderij – met activering van het jongveegetal als gevolg – maar dat verweerder daarover geen verdere gegevens geeft. Dat maakt de beslissing oncontroleerbaar en niet toelaatbaar, aldus appellante.

5.1.

Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende duidelijk heeft omschreven dat de afvoer van het rund met levensnummer NL [… 1] op 17 juli 2017 tot activering van het jongveegetal heeft geleid. Appellante heeft dit in haar eigen administratie en in het I&Rsysteem kunnen controleren. Voor zover appellante zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat zij dit rund om niet aan een handelaar heeft overgedragen met de bedoeling het te laten slachten en dat het haar niet kan worden aangerekend dat het rund uiteindelijk bij een andere veehouder is terechtgekomen, treft dit betoog geen doel, reeds omdat dit rund niet kenbaar is afgevoerd voor de slacht. Appellante heeft daarvoor geen bewijsstukken overgelegd.

5.2.

Het betoog faalt.

Individuele en buitensporige last

6. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert hiertoe aan dat evident is aangetoond dat de Regeling een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming en verwijst daarbij naar een deskundigenrapportage van ABAB accountants en adviseurs. Appellante heeft geen omstandigheden kunnen aanpassen waardoor de Regeling minder negatief zou hebben uitgepakt. Er zijn geen mogelijkheden om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat zij gebonden is aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Zij kan niet op één lijn worden gesteld met ondernemers die hun bestaande melkveebedrijf fors hebben uitgebreid. Zij is al in 2012, ten tijde van de melkquotering, verplichtingen aangegaan. Al in een vroeg stadium heeft zij plannen ontwikkeld voor het uitbreiden van de melkveehouderij om op verantwoorde wijze melk te kunnen gaan produceren. Die aanpak paste volledig in het overheidsbeleid. Zij heeft daarvoor privévermogen ingezet en een zware financiering afgesloten. Door de uitbreiding van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Bovendien waren alle benodigde overheidstoestemmingen en vergunningen aanwezig, waardoor de uitbreiding volledig legaal heeft plaatsgevonden. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen te staan. Volgens appellante kent verweerder teveel gewicht toe aan financiële rapportages van deskundigen, en verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CB:2020:114), aldus appellante.

6.1.

Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt daartoe als volgt.

6.2.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

6.3.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

6.4.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

6.5.

Door de vaststelling van het referentieaantal kon appellante in 2017 de voorgenomen bedrijfsvoering niet uitvoeren en niet het door haar gewenste aantal runderen houden zonder dat aan haar heffingen werden opgelegd. Het College wil wel aannemen dat appellante daardoor financieel stevig wordt geraakt, maar daarmee is niet gezegd dat daardoor sprake is van een buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder acht het College daarbij van belang dat het voor appellante ten tijde van de uitbreidingsinvesteringen, die zij vanaf 2012 heeft gedaan, voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. In zoverre onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding van haar bedrijf en de bouw van de nieuwe ligboxenstal door te zetten. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en de omstandigheid dat niet inzichtelijk is gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De enkele omstandigheid dat de bestaande stal was verouderd en aan vervanging toe was, is onvoldoende om een bedrijfseconomische noodzaak voor een dermate grote uitbreiding aan te nemen. Bovendien heeft appellante een groot deel van de beoogde uitbreiding wel kunnen realiseren. Zij is immers van 115 melkkoeien en 90 stuks jongvee in 2011 naar 217 melkkoeien en 187 stuks jongvee op de peildatum gegroeid. Dat zij daar, zoals ter zitting toegelicht, destijds kosten voor heeft gemaakt door melkquotum aan te kopen en de superheffing te betalen, staat los van en is geen last die het gevolg is van de Regeling.

6.6.

Appellante heeft terecht opgemerkt dat aan financiële rapportages slechts beperkte waarde moet worden toegekend (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CB:2020:114). Dat neemt niet weg dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit het door appellante overgelegde deskundigenrapport niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt, of dat anderszins sprake is van een individuele en buitensporige last. Zo volgt uit het rapport dat bij het voldoen aan de reductiedoelstellingen van de Regeling (scenario C) – los van het feit dat appellante dit scenario niet heeft gevolgd – nog steeds sprake zou zijn van een winstgevende exploitatie van het bedrijf. De keuze van appellante om alleen in periode 1 tot het doelstellingsaantal te reduceren en in de overige periodes hogere heffingen te incasseren, is een ondernemerskeuze die voor rekening van appellante komt. Dat scenario C tot een vermogensverlies van € 40.000,- leidt ten opzichte van de oorspronkelijke plannen, waarbij voorbij wordt gegaan aan de effecten van de Regeling, moge zo zijn, maar is, zoals verweerder terecht stelt, een logisch gevolg van de Regeling en leidt daarmee, gelet ook op hetgeen in 6.2 is overwogen, niet tot het oordeel dat die last buitensporig is. Daar komt nog bij dat bij de oorspronkelijke plannen van meer jongvee is uitgegaan (237 stuks) dan op basis van de Nbw-vergunning aan appellante is vergund (120 stuks), waardoor die vergelijking realiteitswaarde mist.

6.7.

Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.

6.8.

Het betoog faalt.

Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel

7. Appellante betoogt terecht dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet alle door haar ingebrachte bewijsstukken bij de besluitvorming heeft betrokken. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De stukken zijn door verweerder later alsnog bij de in het verweerschrift gegeven motivering betrokken en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.

Slotsom

8. Het beroep is ongegrond.

9. Gelet op het in 7 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,-).

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante dient te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.