ECLI:NL:CBB:2021:171 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Toepassing hardheidsclausule bij fosfaatreductieplan na g...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/2180, 19/502, 19/503, 19/504, 19/505, 19/506

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaken tussen

Mts. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Procesverloop

Het beroep met zaaknummer 19/506

Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om het referentieaantal te verhogen afgewezen (het primaire besluit 1).

Bij besluit van 2 januari 2019 heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit 1).

De beroepen met zaaknummers 18/2180, 19/502, 19/503, 19/504, 19/505

Bij besluiten van 2 december 2017 (het primaire besluit 2), 6 december 2017 (het primaire besluit 3), 9 december 2017 (het primaire besluit 4), 16 december 2017 (het primaire besluit 5) en 27 januari 2018 (het primaire besluit 6) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.496,- voor periode 1, € 27.192,- voor periode 2, € 29.510,- voor periode 3, € 31.474,- voor periode 4 en € 4.685,- voor periode 5.

Bij besluit van 20 augustus 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en bij onderscheiden besluiten van 24 december 2018 (de bestreden besluiten 3) heeft verweerder het door appellante tegen de primaire besluiten 3 tot en met 6 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3.

Bij besluit van 26 juni 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de bestreden besluiten 3 ingetrokken en het bestreden besluit 1 slechts ingetrokken wat betreft het beroep van appellante op een individuele buitensporige last. Bij dit besluit heeft verweerder voorts de door appellante tegen de primaire besluiten 3 tot en met 6 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover deze waren gericht tegen de Regeling en deze bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.

Appellante heeft een schriftelijk reactie op het wijzigingsbesluit ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam 4] , werkzaam bij de provincie Gelderland. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.

In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), op advies van de Commissie Kalden, twee aanvullende knelgevallen voor nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen zonder dat de Regeling zelf hierop is aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.

Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet.
Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk op landgoed [naam 5] in [plaats 2] , waar zij 70 stuks melkvee en bijbehorend jongvee hield. De landbouwgrond pachtte zij van de Vereniging Natuurmonumenten. Vanwege natuurontwikkeling van het Natura 2000-gebied [naam 6] moest appellante haar bedrijf verplaatsen en zij bereikte op 6 november 2014 overeenstemming over die verplaatsing naar landgoed [naam 7] in [plaats 1] . Van de vererfpachter kreeg zij daarvoor een vergoeding van € 665.000,-. Onderdeel van de overeenstemming was de verkoop van het erfpachtrecht van alle gebouwen aan de provincie Gelderland voor een bedrag van € 590.000,-. Voor de bedrijfsverplaatsing verkreeg appellante daarnaast een provinciale subsidie van € 400.000,-.

Volgens de op 24 oktober 2006 verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer was op de nieuwe bedrijfslocatie het houden van 136 melkkoeien en 103 stuks jongvee toegestaan. Op 27 mei 2015 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) vergunning verleend voor het houden van 170 melkkoeien en 121 stuks jongvee. Op 18 juni 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 1 juli 2015 is gestart met het storten van de keldervloer van de nieuwe stal. De bouw van de stal is op 1 december 2015 voltooid. Deze MDV-stal, die is voorzien van twee melkrobots en een voer- en mestrobot, biedt ruimte aan 170 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Appellante is bij de verplaatsing ook in grondareaal gegroeid van 45 naar 70 ha. De gehele bedrijfsverplaatsing heeft appellante € 1.640.000,- gekost. Appellante hield op 2 juli 2015 65 melkkoeien, 21 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 24 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.

Besluitvorming van verweerder

7. Verweerder heeft bij het primaire besluit 1, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit 1, het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit afgewezen, omdat als gevolg van de bedrijfsverplaatsing wegens natuurrealisatie de bij het bedrijf van appellante in gebruik zijnde grond niet is verminderd en de veestapel niet met ten minste 5% is verkleind ten opzichte van de alternatieve peildatum. Verweerder heeft zich daarbij voorts op het standpunt gesteld dat geen rekening kan worden gehouden met de gedane uitbreidingsinvesteringen.

8. Verweerder heeft vervolgens bij de primaire besluiten 2 tot en met 6 aan appellante heffingen opgelegd van in totaal € 98.357,- voor perioden 1 tot en met 5. Verweerder heeft de heffing over periode 1 bij het bestreden besluit 2 en de heffingen over de perioden 2 tot en met 5 bij de bestreden besluiten 3 gehandhaafd.
Omvang van het geding

9. Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit 1 gewijzigd en de bestreden besluiten 3 vervangen, maar heeft daarbij de opgelegde heffingen niet gewijzigd. Het wijzigingsbesluit heeft evenmin wijziging gebracht in de heffing die is opgelegd bij het bestreden besluit 2. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover de beroepen van appellante zich ingevolge artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht mede uitstrekken. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten 3 en daarom zal het College dat beroep
niet-ontvankelijk verklaren. Appellante heeft voorts ter zitting het beroep in zaaknummer 18/2180 ingetrokken, zodat daarop geen beslissing van het College zal volgen. Het College zal hierna het bestreden besluit 1, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, het bestreden besluit 2 en het wijzigingsbesluit beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde gronden.

Beoordeling van de beroepsgronden

10. Appellante betoogt dat de opgelegde geldsommen voor haar een onevenredige last vormen en dat de reductieopgave die voor haar voortvloeit uit de Regeling een onaanvaardbare inmenging vormt op het ongestoord genot van haar productieruimte, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Zij heeft haar bedrijf van overheidswege moeten verplaatsen. Om de bedrijfsverplaatsing financieel rond te krijgen en om in aanmerking te komen voor een verplaatsingssubsidie was groei van de productiecapaciteit noodzakelijk. Indien zij niet van overheidswege zou zijn verplaatst, zou zij haar oude bedrijf hebben voortgezet zonder te zijn gegroeid. De bedrijfsuitbreiding kan haar daarom niet worden verweten. Doordat haar veestapel is gegroeid, bestaat een groot verschil tussen het doelstellingsaantal en het referentieaantal. Mede als gevolg hiervan rust op appellante een zeer hoge reductieopgave. Verder hebben de opgelegde geldsommen voor haar grote financiële gevolgen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog twee accountantsrapportages van 11 april 2019 en juli 2019 van Flynth adviseurs en accountants B.V. overgelegd.

10.1.

Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij eveneens een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Het College ziet aanleiding eerst het aldus opgevatte betoog te bespreken.

10.2.

Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:834), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.

10.3.

Appellante pachtte landbouwgrond voor haar bedrijf op het landgoed [naam 5] in [plaats 2] . Op basis van de op die locatie rustende vergunningen mocht zij daar 82 melkkoeien en 57 stuks jongvee houden. Zij was gedwongen haar bedrijf te verplaatsen vanwege de ontwikkeling van het Natura 2000-gebied [naam 6] . Vanaf 2013 hebben daartoe besprekingen plaatsgevonden, waarbij onder meer de provincie Gelderland, de gemeente [gemeente] , de Vereniging Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer betrokken zijn geweest. Met de relevante partijen heeft appellante overeenstemming bereikt voor de verplaatsing van haar bedrijf naar landgoed [naam 7] in [plaats 1] . Hiertoe is een financiële regeling getroffen, waaronder een door het college van gedeputeerde staten van Gelderland verstrekte subsidie van € 400.000,-. Op de nieuwe locatie was volgens de vergunning op grond van de Wet milieubeheer het houden van 136 melkkoeien en 103 stuks jongvee toegestaan. Appellante heeft, omdat zij duurzaam wilde gaan werken, de bestaande verouderde stal op de nieuwe locatie gesloopt en in de loop van 2015 een nieuwe emissiearme
MDV-stal gebouwd. Appellante heeft daartoe een Nbw-vergunning voor 170 melkkoeien en 121 stuks jongvee verkregen. Het College acht het gelet op de gedwongen verplaatsing begrijpelijk dat appellante op de haar toegewezen nieuwe locatie gebruik heeft gemaakt van de bestaande ruimte die daar bestond om uit te breiden. Niet gesteld of gebleken is immers dat er voor appellante bij continuering van haar bedrijfsactiviteiten voor deze door genoemde partijen mogelijk gemaakte verplaatsing een reëel alternatief was. Appellante kan in zoverre niet worden tegenworpen dat zij in het zicht van productiebeperkende maatregelen haar bedrijf op de nieuwe locatie heeft uitgebreid ten opzichte van de historische bedrijfsgrootte tot het op de nieuwe locatie toegestane aantal van 136 melkkoeien en 103 stuks jongvee. De keuze om op de nieuwe locatie verder te groeien naar een bedrijf met 170 melkkoeien en 121 stuks jongvee is evenwel te beschouwen als een eigen ondernemerskeuze die voor haar rekening komt.

10.4.

Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden brengt het strikt volgen van de Regeling in dit geval voor appellante onredelijke gevolgen met zich. Daarbij acht het College mede van belang dat het gaat om zeer hoge geldsommen van in totaal € 98.357,-. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien om met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet ontheffing te verlenen van de betaling van ten minste een deel van de opgelegde heffingen. Met het oog op het belang van finale geschilbeslechting zal het College bepalen dat het bedrag van de opgelegde heffingen over alle vijf periodes met 50% zal worden verlaagd.

10.5.

Omdat de beroepsgrond over de toepassing van de hardheidclausule slaagt en het College zelf in de zaak voorziet, kan niet worden geoordeeld dat de oplegging van de heffingen leidt tot een individuele en buitensporige last.
Slotsom

11. Het beroep tegen het bestreden besluit 1, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, is ongegrond en de beroepen tegen het bestreden besluit 2 en het wijzigingsbesluit zijn gegrond. Het College zal die laatste besluiten wegens strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vernietigen, de primaire besluiten 2 tot en met 6 herroepen en, zelf voorziend, bepalen dat appellante heffingen is verschuldigd van € 2.748,- voor periode 1, € 13.596,- voor periode 2, € 14.755,- voor periode 3, € 15.737,- voor periode 4 en € 2.342,50 voor periode 5.

11. Tot slot zal het College verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.204,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5)).

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 3 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, ongegrond;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;

- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit 2 en het wijzigingsbesluit;

- herroept de primaire besluiten 2 tot en met 6 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;

- stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 2.748,- voor periode 1, € 13.596,- voor periode 2, € 14.755,- voor periode 3, € 15.737,- voor periode 4 en € 2.342,50 voor periode 5;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.204,-;

- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 345,- aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.