ECLI:NL:CBB:2021:174 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vernietiging besluit fosfaatreductieplan wegens onvoldoen...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1499

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 954,- voor periode 1 en aan appellante heffingen opgelegd van € 245,- voor periode 2, € 3.178,- voor periode 3, € 11.477,- voor periode 4 en € 21.106,- voor periode 5.

Bij besluit van 8 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en aan appellante bonusgeldsommen toegekend van € 1.538,40 voor onderscheidenlijk perioden 1, 2 en 3, een bonusgeldsom toegekend van € 1.335,- voor periode 4 en aan appellante een heffing opgelegd van € 7.492,80 voor periode 5.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Bij besluit van 26 oktober 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante toegekende bonusgeldsommen voor onderscheidenlijk perioden 1, 2 en 3 nader vastgesteld op € 1.538,- en de aan appellante opgelegde heffing voor periode 5 nader vastgesteld op € 7.493,-.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] te [plaats 1] . Voorheen exploiteerde zij een melkveehouderij aan de [adres 2] . Appellante had vanaf 2007 de wens om haar bedrijf op die locatie uit te breiden. Het bedrijf beschikte over een stalcapaciteit van 190 melkkoeien. De melkveehouderij moest vanwege het project “Ruimte voor de rivier” worden verplaatst. Bij vonnis van de rechtbank Gelderland van 13 augustus 2014 is de vervroegde onteigening van een deel van de gronden van het bedrijf uitgesproken. Bij overeenkomst van 15 oktober 2014 hebben appellante en de Staat der Nederlanden (de Staat) in het kader van de onteigeningsprocedure een overeenkomst gesloten waarin afspraken zijn vastgelegd over de verwerving van compensatiegronden door appellante, de teruglevering van de tijdelijk benodigde gronden door de Staat en de medewerking aan hervestiging en uitbreiding van het bedrijf van appellante door de Staat. Appellante heeft het bedrijf aan de [adres 2] op 6 januari 2015 verlaten waarna de bedrijfsgebouwen zijn gesloopt. Appellante heeft van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2017 stalruimte gehuurd in [plaats 2] waar zij haar melkvee tijdelijk heeft gehuisvest totdat de melkveehouderij op de nieuwe locatie gereed was. Deze stal had een capaciteit van 98 melkkoeien, waardoor appellante haar veestapel moest verkleinen. Bij vonnis van 25 maart 2015 heeft de rechtbank Gelderland de aan appellante toekomende schadeloosstelling voor de onteigeningsprocedure bepaald. Bij overeenkomst van 14 juli 2015 heeft appellante ten behoeve van de vestiging van het bedrijf op de nieuwe locatie ca. 30 hectare grond van de Staat gekocht voor een bedrag van € 1.505.000,-. Bij besluit van 30 juli 2015 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning voor de locatie aan de [adres 1] verleend voor het houden van 298 melkkoeien en 170 stuks jongvee. Appellante heeft op de nieuwe locatie een stal gebouwd met een capaciteit van 238 melkkoeien. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 97 melkkoeien en 7 stuks jongvee op de tijdelijke locatie in [plaats 2] .

Besluitvorming van verweerder

4. Appellante heeft een beroep gedaan op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Verweerder heeft bij het primaire besluit het referentieaantal niet gewijzigd, omdat niet is gebleken van een bijzondere omstandigheid zoals genoemd in die bepaling. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek alsnog toegewezen en 13 augustus 2014, de dag waarop de rechtbank de vervroegde onteigening heeft uitgesproken, als alternatieve peildatum gehanteerd. Op 13 augustus 2014 hield appellante 124 melkkoeien en 9 stuks jongvee. Omdat appellante in perioden 1 tot en met 4 minder GVE hield dan het referentieaantal heeft verweerder aan appellante over die perioden bonusgeldsommen toegekend. Omdat appellante in periode 5 meer GVE hield dan het doelstellingsaantal heeft verweerder over die periode aan appellante een hoge geldsom opgelegd.
Omvang van het geding

5. Artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede uitstrekt. Hierna zal het College het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, bespreken.

Bespreking van de beroepsgronden

Strijd Regeling met artikel 1 EP Pro

6. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) . Volgens appellante is de inbreuk op zijn eigendomsrecht – de Regeling dwingt hem feitelijk zich te ontdoen van runderen die hij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hem niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.

6.1.

Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van Pro de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.

6.2.

Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.

6.3.

Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last

7. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het EP, omdat zij van overheidswege moest worden verplaatst en op de peildatum het verplaatsingstraject nog liep. Appellante was al in 2007 voornemens om het melkveebedrijf op de oude locatie uit te breiden, maar door overheidsingrijpen zat het bedrijf jarenlang op slot. Door de planning van de onteigeningsprocedure, waarover zij geen controle had, was het nieuwe bedrijf op 2 juli 2015 nog niet gereed en was de dierbezetting niet op het met de investeringen beoogde peil. De bouw van een nieuwe stal op de nieuwe locatie was noodzakelijk omdat verouderde bedrijfsbebouwing aldaar moest worden vervangen, de huisvesting van vee in overeenstemming diende te worden gebracht met welzijnseisen, het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam diende te worden gemaakt en appellante de wens had om tot een betere arbeidsverdeling en verbetering van de bedrijfsresultaten te komen. Om de investering in de nieuwe stal terug te verdienen was een bedrijfsomvang van 298 melkkoeien en 170 stuks jongvee vereist. Hierover zijn ook afspraken gemaakt met de Staat. Appellante beschikte voorts tijdig over alle benodigde vergunningen voor de herbouw van het bedrijf op de nieuwe locatie en de plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar. Appellante is bovendien niet op één lijn te stellen met ondernemers die hun bestaande melkveebedrijf fors hebben uitgebreid. Daar komt bij dat appellante geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een financieel rapport van Accon Avm adviseurs en accountants overgelegd.

7.1.

Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij eveneens een beroep doet op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Het College ziet aanleiding eerst het aldus opgevatte betoog te bespreken.

7.2.

Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:834), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.

7.3.

Niet in geschil is dat appellante al via de knelgevallenregeling is gecompenseerd voor het lagere referentieaantal als gevolg van de tijdelijke verhuizing naar een kleinere stalruimte in verband met de sloop van de bedrijfsgebouwen op oude locatie. In geschil is of verweerder gebruik had moeten maken van de hardheidsclausule en tot gehele of gedeeltelijke ontheffing van de opgelegde heffing over periode 5 had moeten overgaan in verband met het niet volledig benutten van de stalcapaciteit op de oude locatie en de niet benutte stalcapaciteit op de nieuwe locatie.

7.4.

Het College is van oordeel dat de niet benutte stalruimte op de nieuwe locatie er niet toe leidt dat verweerder tot ontheffing van de opgelegde heffing had moeten overgaan. Dat het bedrijf van appellante van overheidswege moest worden verplaatst doet er niet aan af dat zij op de nieuwe locatie heeft geïnvesteerd in een uitbreiding van de stalcapaciteit naar 238 melkkoeien. Niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf naar dat dieraantal of naar het gestelde aantal van 298 melkkoeien uit te breiden. Appellante heeft niet onderbouwd dat verplaatsing op basis van de maximale stalcapaciteit die zij op de oude locatie had niet mogelijk was. Dat, zoals appellante stelt, zij met de Staat afspraken heeft gemaakt over de bouw van de nieuwe stal, doet er niet aan af dat de noodzaak voor de uitbreiding van de stalcapaciteit niet is aangetoond. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar was. Appellante heeft desondanks haar plannen om uit te breiden na 2 juli 2015 doorgezet.
Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden acht het College de beslissing om investeringen te doen om op de nieuwe locatie de stalcapaciteit uit te breiden, niet begrijpelijk. Het strikt volgen van de Regeling brengt naar het oordeel van het College in zoverre geen onevenredige gevolgen met zich.

7.5.

Over de beslissing om op de oude locatie de stalcapaciteit in het licht van de aankomende onteigening niet volledig te benutten overweegt het College als volgt. Zoals appellante ter zitting heeft toegelicht had zij vanaf 2007 plannen om haar melkveestapel te laten groeien naar 190 melkkoeien. Voor het houden van deze dieraantallen heeft appellante ook op enig moment de benodigde vergunningen verkregen. Vanaf het moment in 2012 dat bekend werd dat de aanleg van een dijk over haar erf gepland werd heeft zij schadebeperkend gehandeld door geen melkquotum meer bij te kopen en daarmee haar veestapel niet meer te laten groeien. Het aan te kopen melkquotum kon in verband met de daarvoor geldende termijn niet meer voor de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 volledig worden afgeschreven en onduidelijk was of deze investering zou worden betrokken in de schadeloosstelling bij onteigening. In een dergelijke situatie kon niet in redelijkheid van appellante worden verwacht dat zij melkquotum zou bijkopen om de stalcapaciteit volledig te kunnen benutten. Gelet hierop heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beslissing van appellante om de stalcapaciteit op de oude locatie niet volledig te benutten niet begrijpelijk zou zijn. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
Slotsom

8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College zal verweerder opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en zal hiervoor een termijn van 6 weken stellen. Verweerder dient in het nieuw te nemen besluit beter te motiveren in hoeverre van appellante kon worden verwacht dat zij vanaf het moment dat de benodigde vergunningen voor een stalcapaciteit van 190 melkkoeien waren verleend en zij in afwachting was van de onteigening van haar bedrijf zou investeren in de aankoop van melkquotum om deze stalcapaciteit volledig te kunnen benutten. Vervolgens dient verweerder deugdelijk te motiveren of sprake is van een individuele en buitensporige last en of aanleiding bestaat de hardheidsclausule (gedeeltelijk) toe te passen.

9. Tot slot zal het College verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing

Het College

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, gegrond;

- vernietigt dat besluit;

- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-;

- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 345,- aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.