Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1682
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] en haar maten, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (hierna samen en in enkelvoud: het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante geldsommen opgelegd van € 2.717,00 (periode 1), € 1.483,00 (periode 2), € 984,00 (periode 3), € 1.013,00 (periode 4) en € 926,00 (periode 5).
Bij besluit van 11 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Verweerder heeft appellante over de periodes 1 tot en met 5 hoge geldsommen opgelegd. Appellante is het daar niet mee eens en is daarom in beroep gekomen.
Nitraatrichtlijn en de Regeling
Nitraatrichtlijn en de Regeling
Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
3.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
3.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
Individuele en buitensporige last
4. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last leidt. Volgens appellante dreigt de continuïteit van haar bedrijf door de Regeling in gevaar te komen. Zij wijst erop dat zij in een vroegtijdig stadium uitbreidingsplannen heeft ontwikkeld en dat zij daarvoor verplichtingen is aangegaan. Haar plannen – die op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk waren – pasten binnen het overheidsbeleid en zij beschikte over alle benodigde vergunningen. Volgens appellante is het bestreden besluit dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
4.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
4.2.
Appellante geeft aan dat zij in 2014 met het oog op uitbreiding is gestart met de bouw van een nieuwe stal. In het dossier bevinden zich meerdere stukken, waaronder facturen en een aannemingsovereenkomst, waaruit blijkt dat zij hiervoor in de periode 2012-2015 kosten heeft gemaakt en verplichtingen is aangegaan. De stal was in februari 2015 gereed, maar de veestapel was op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil, aldus appellante in de gronden van haar beroep.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Verder heeft appellante niet met stukken onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken wel aannemen dat zij financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat uit de door haar overgelegde stukken niet blijkt dat continuïteit van haar bedrijf in gevaar is als direct gevolg van de Regeling.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Verder heeft appellante niet met stukken onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken wel aannemen dat zij financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat uit de door haar overgelegde stukken niet blijkt dat continuïteit van haar bedrijf in gevaar is als direct gevolg van de Regeling.
4.3.
Gelet op het voorgaande heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Het bestreden besluit is op dit punt voldoende gemotiveerd en van een onzorgvuldige totstandkoming is niet gebleken.
4.4.
Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
Slotsom
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 maart 2021
.
9 maart 2021
.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.