ECLI:NL:CBB:2021:33 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling toepassing hardheidsclausule en redelijke ter...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/2077

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen

maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. G. Meijerink)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 22.843,00 voor periode 1, van € 21.250,00 voor periode 2, van € 19.598,00 voor periode 3, van € 18.384,00 voor periode 4 en van € 18.854,00 voor periode 5.

Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Appellante heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Partijen hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,00 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,00 voor elke GVE boven het referentieaantal.

De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,00 (periode 1, 2 en 3) en € 300,00 (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Feiten

Met de primaire besluiten heeft verweerder hoge geldsommen aan appellante opgelegd, omdat het aantal runderen op het bedrijf hoger was dan het doelstellingsaantal zoals vastgesteld voor de verschillende periodes.

Appellante heeft in bezwaar aan verweerder verzocht om de Regeling niet op haar toe te passen. Zij heeft onder meer aangevoerd dat het aantal dieren op haar bedrijf op 2 juli 2015 niet representatief is voor het aantal dieren dat zij gewoonlijk op haar bedrijf houdt. Appellante heeft daarbij uiteengezet dat zij op 23 juni 2015, een paar dagen voor de referentiedatum, 19 koeien naar de slacht heeft afgevoerd. Ieder jaar in de maand mei of juni wordt een deel van de dieren dat niet meer gebruikt kan worden voor de melkproductie afgevoerd naar de slacht. Daarbij heeft zij tevens een overzicht gegeven van het aantal dieren dat zij in de jaren 2011 tot en met 2017 gemiddeld op haar bedrijf had en op het aantal dieren dat zij gemiddeld in die jaren heeft afgevoerd. Het gehanteerde referentieaantal leidt er volgens appellante toe dat zij in 2017 80 GVE had moeten afvoeren, hetgeen volgens haar neerkomt op meer dan de helft van het gemiddeld aantal GVE over de jaren 2011 tot en met 2015. Appellante beroept zich daarbij op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) en verzoekt verweerder tevens gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de heffingen te matigen als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Besluit verweerder

In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de door appellante aangevoerde omstandigheden, waaronder de afvoer van de 19 koeien, omstandigheden zijn die tot de bedrijfsvoering van appellante behoren, zodat geen sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder acht de primaire besluiten dan ook niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP. Daarnaast ziet verweerder om die reden ook geen grond om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om over te gaan tot de (gedeeltelijke) restitutie van de opgelegde heffingen op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Het beroep

Appellante betoogt dat zij door het hanteren van de datum 2 juli 2015 als referentiedatum onevenredig hard wordt geraakt door de Regeling. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat haar betoog moet worden gelezen als een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Indien was uitgegaan van een gemiddeld aantal gehouden dieren per jaar, waren de effecten van de Regeling voor haar veel minder hard geweest. Bovendien kan zij geen beroep doen op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, terwijl de gevolgen voor haar bedrijf hetzelfde zijn als voor ondernemers die te maken hebben gehad met (dier)ziekte, bouwwerkzaamheden of overheidsingrijpen. Volgens appellante wordt zij dan ook ten onrechte, in tegenstelling tot ondernemers die wel een beroep op de knelgevallenregeling kunnen doen, niet gecompenseerd, terwijl voor haar niet voorzienbaar was dat 2 juli 2015 als peildatum zou gaan gelden. Het hanteren van één peildatum valt in haar geval dan ook onredelijk uit, aangezien het geen representatief beeld geeft van haar bedrijf. Ter zitting heeft appellante er tevens op gewezen dat haar in België gelegen gronden niet zijn meegeteld bij het bepalen van de grondgebondenheid van haar bedrijf, waardoor een korting van 4% is toegepast op het referentieaantal. Daarnaast heeft appellante uiteengezet dat zij in het verleden ook fokvarkens had, maar dat deze zijn vervangen door rundvee. Op bedrijfsniveau is de uitstoot daarmee verlaagd. Deze omstandigheden maken volgens appellante eveneens dat zij onevenredig hard wordt geraakt door de Regeling. Bovendien is haar bedrijf volgens appellante maar in geringe mate gegroeid sinds het afschaffen van het melkquotum. Appellante betoogt dat het bestreden besluit daarom in strijd met artikel 1 van Pro het EP is vastgesteld.

7.1.

De peildatum van het referentieaantal is in de Regeling bepaald op 2 juli 2015. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414), is de keuze van de wetgever voor deze peildatum niet ontoelaatbaar. Het College is voorts van oordeel dat de toepassing van deze peildatum in het geval van appellante niet heeft geleid tot onevenredige gevolgen. Het College motiveert dat als volgt.

7.2.

Het College stelt voorop dat de wetgever er weloverwogen voor heeft gekozen om alleen een wijziging van de referentiedatum mogelijk te maken indien voldaan wordt aan artikel 12, tweede en derde lid, van de Regeling. Partijen zijn het er over eens dat in dit geval niet is voldaan aan de in dit artikel opgenomen vereisten om de daarin opgenomen knelgevallenregeling toe te passen. In het geval de toepassing van de Regeling desalniettemin onevenredig uitvalt, biedt artikel 13 derde Pro lid, van de Landbouwwet verweerder de mogelijkheid om geheel of gedeeltelijk ontheffing te verlenen van de verplichting tot betaling van de heffingen.
Aan appellante zijn hoge geldsommen opgelegd ten bedrage van in totaal € 100.929,00. Daarbij heeft verweerder het referentieaantal vastgesteld aan de hand van de dieraantallen van appellante op 2 juli 2015. Op die datum had appellante 106 koeien en 95 stuks jongvee, hetgeen neerkomt op 138,58 GVE. Vervolgens heeft verweerder het doelstellingsaantal vastgesteld aan de hand van het aantal dieren van appellante op 1 oktober 2016. Appellante had op die datum 137 koeien en 111 stuks jongvee, hetgeen neerkomt op 175,13 GVE; dit aantal is vervolgens verminderd met het voor de betreffende periode geldende verminderingspercentage. Ten slotte heeft verweerder het maandgemiddelde in periode 1 vastgesteld op 186,17 GVE, voor periode 2 op 182,85 GVE, voor periode 3 op 179,41 GVE, periode 4 op 176,88 en voor periode 5 op 177,86 GVE.

7.3.

Uit het voorgaande volgt dat, anders dan appellante betoogt, de hoogte van de opgelegde geldsommen en de omvang van de reductiedoelstelling, niet slechts het gevolg van het niet meetellen van de 19 koeien die zij op 23 juni 2015 heeft afgevoerd, maar met name het gevolg is van de groei die het bedrijf in de jaren 2015 tot en met 2017 heeft doorgemaakt en de keuze van appellante om in 2017 niet tot het doelstellingsaantal te reduceren. Daarmee verschilt de situatie van appellante dan ook van de situatie zoals aan de orde in de door appellante genoemde uitspraak van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:834). Gelet op de doelstelling van de Regeling om de fosfaatproductie te begrenzen, is de keuze van appellante om na 2 juli 2015, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel werd aangekondigd, te groeien en vervolgens haar keuze in 2017 om niet tot het doelstellingsaantal te reduceren, een omstandigheid die voor haar risico komt. Dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft onderkend, het referentieaantal door de afvoer van de 19 runderen ongunstig uitvalt, maakt dan ook niet dat verweerder daarin grond heeft hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen nu de hoogte van de heffingen met name het gevolg is van de groei van het bedrijf.
Bovendien acht het College niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsvoering van appellante zodanig afwijkt van andere veehouders dat verweerder daarin, ondanks de groei van het bedrijf en de keuze in 2017 om niet tot het doelstellingsaantal te reduceren, aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Verweerder heeft in dat kader de stallijsten van de jaren 2011 tot en met 2018 overgelegd. Uit deze gegevens blijkt weliswaar dat appellante zoals zij stelt elk jaar in de periode mei/juni een grote groep dieren afvoert, maar uit de stallijsten blijkt tevens dat ook op andere momenten in het jaar dieren zijn afgevoerd. Hieruit volgt dan ook dat het aantal dieren op het bedrijf het hele jaar fluctueert. Dat het referentieaantal lager is dan het gemiddeld aantal dieren dat appellante in 2015 hield, maakt dat niet anders nu dit een omstandigheid is die inherent is aan de keuze van de wetgever om van één datum uit te gaan, hetgeen, zoals hiervoor is overwogen, niet ontoelaatbaar is.

7.4.

Ook in de andere door appellante genoemde omstandigheden heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:868 heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat voor het bepalen van de grondgebondenheid de grond van appellante in België niet meetelt. De enkele omstandigheid dat haar gronden niet in beschouwing genomen zijn, biedt dan ook geen grond voor toepassing van de hardheidsclausule. Appellante heeft geen andere omstandigheden aangedragen op grond waarvan verweerder in dit gegeven desalniettemin aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Daarnaast biedt de Regeling geen grondslag om de eerder door appellante gehouden varkens in de beoordeling te betrekken. Uit artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling volgt dat het referentieaantal wordt vastgesteld aan de hand van het aantal op het bedrijf van de houder geregistreerde vrouwelijke runderen op de peildatum 2 juli 2015. De Regeling biedt daarmee geen grondslag om bij de vaststelling van dat referentieaantal uit te gaan van andere dieren dan (vrouwelijke) runderen. Dat de uitstoot op bedrijfsniveau is verlaagd als gevolg van de omschakeling van het bedrijf van varkens naar runderen, is daarmee geen omstandigheid waarin verweerder aanleiding heeft hoeven zien om (gedeeltelijk) ontheffing te verlenen van de verplichting tot betaling van de heffingen.

7.5.

Het voorgaande leidt er toe dat verweerder in redelijkheid geen aanleiding heeft gezien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Ook leidt dit tot de conclusie dat deze omstandigheden niet maken dat sprake is van een individuele buitensporige last. Voor zover appellante in dit kader ter zitting nog gewezen heeft op de uitbreiding van haar bedrijf, biedt dit evenmin aanleiding voor het oordeel dat zij een individuele buitensporige last heeft te dragen. Appellante heeft haar veestapel vanaf 2012 tot medio 2015 laten groeien door de opfok van jongvee. In die periode was voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om uit te breiden. Bovendien is appellante met de uitbreiding vooruit gelopen op de verlening van de benodigde vergunningen, wat eveneens maakt dat er in beginsel geen aanleiding is om een individuele buitensporige last aan te nemen. Hieruit vloeit voort dat dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissing en de keuze haar veestapel in 2017 niet terug te brengen tot het doelstellingsaantal – waardoor aan haar hoge geldsommen zijn opgelegd – dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen. Van strijd met artikel 1 van Pro EP is daarmee geen sprake.
Redelijke termijn

8. Ter zitting heeft appellante aan de orde gesteld dat de procedure heel erg lang heeft geduurd en een negatief effect heeft gehad op haar maten. Het College merkt dit aan als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.

8.1.

Over het verzoek van appellante om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijk termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van de bezwaren ten hoogste een half jaar en de behandeling van de beroepen ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

8.2.

Verweerder heeft de onderscheiden bezwaarschriften van appellante ontvangen op 10 januari 2018 (periode 1), 16 januari 2018 (periode 2), 19 januari 2018 (periode 3), 24 januari 2018 (periode 4) en 8 februari 2018 (periode 5). Op het moment van het doen van deze uitspraak is voor appellante de termijn van twee jaar met ruim twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellante toe te kennen bedrag € 1.500,00.

8.3.

De behandeling van bezwaar heeft meer dan zes maanden in beslaggenomen. De behandeling van het beroep is aangevangen op 17 september 2018 en heeft met het doen van deze uitspraak meer dan anderhalf jaar in beslaggenomen. Omdat de overschrijding zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zal het College, nu de bezwaarprocedure, zover het betreft het besluit over periode 1, bijna 7 maanden, heeft geduurd en de beroepsprocedure langer dan 18 maanden, te weten ongeveer 29 maanden, heeft geduurd, verweerder en de Staat naar evenredigheid veroordelen tot de door hen te vergoeden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor de berekening daarvan wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Van de overschrijding is na afronden een periode van één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 11 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – één maand – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 125,00 (1/12 x € 1.500,00) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling aan appellante van een bedrag van € 1.375,00 (11/12 x € 1.500,00) aan immateriële schade.
Slotsom

9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten voor het indienen van het beroep bestaat daarmee geen aanleiding. Wel ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing

Het College

verklaart het beroep ongegrond.
veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 125,00 te betalen;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.375,00 te betalen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.