ECLI:NL:CBB:2021:344

• Datum uitspraak: 30 maart 2021
• Publicatiedatum: 29 maart 2021
• Zaaknummer: 18/1890, 18/1891 en 18/1892
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Overig
• Procedures: Schadevergoedingsuitspraak
• Rechters: C.J. Borman
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 14 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging besluit fosfaatreductieplan wegens ondeugdelijke motivering en toekenning schadevergoeding redelijke termijn

In deze zaak gaat het om het beroep tegen heffingsbesluiten op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017, waarbij appellant namens een failliet verklaard melkveebedrijf de toepassing van de startersregeling betwist. De primaire besluiten legden heffingen op, die bij een vervangingsbesluit werden verhoogd. Het College verklaarde het beroep tegen de oorspronkelijke besluiten niet-ontvankelijk en behandelde het beroep tegen het vervangingsbesluit.

Appellant stelde dat het bedrijf voldeed aan de startersregeling en dat het toepassen van de regeling in dit geval onevenredig was. Verweerder kon echter niet duidelijk maken waarom een voorwaarde uit 2018 werd toegepast op een regeling die in 2017 gold, terwijl het bedrijf vóór 2018 failliet ging. Het College oordeelde dat het vervangingsbesluit ondeugdelijk gemotiveerd was en vernietigde dit besluit.

Daarnaast werd een schadevergoeding toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn van behandeling van bezwaar en beroep. De overschrijding bedroeg 19 maanden, waarvan 10 maanden aan verweerder en 9 maanden aan de Staat werden toegerekend. Het College veroordeelde verweerder en de Staat tot betaling van respectievelijk € 1.052,63 en € 947,37 aan appellant.

Het College droeg verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak en veroordeelde verweerder in de proceskosten van appellant. Het beroep tegen de oorspronkelijke besluiten werd niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond.

Uitkomst: Het beroep tegen het vervangingsbesluit is gegrond verklaard en het besluit vernietigd; appellant krijgt een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/1890, 18/1891 en 18/1892

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaken tussen

[naam 1] , kantoorhoudend te [plaats] ,
in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [naam 2] B.V. ( [naam 2] ), te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Ramlal),

en

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluiten van 24 augustus 2017, 31 augustus 2017 en 23 september 2017 (de primaire besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan [naam 2] heffingen opgelegd van € 2.224,- voor periode 1, van € 2.253,- voor periode 2 en van € 11.189,- voor periode 3.

Bij afzonderlijke besluiten van 20 juli 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3.

Bij gecombineerd besluit van 25 augustus 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder nieuwe berekeningen gemaakt en de heffingen verhoogd naar € 2.376,- voor periode 1, € 2.405,- voor periode 2 en € 11.837,- voor periode 3.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die eveneens via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.

Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).

In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet(Msw), na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situatie eveneens als knelgeval, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223). De startersregeling maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit.

[naam 2] was een kleinschalig biologisch melkveebedrijf.
Op 25 oktober 2017 heeft zij bij verweerder gemeld dat zij een startend bedrijf is. Op 28 november 2017 is zij in staat van faillissement verklaard en is appellant als haar curator aangewezen.

In geschil is of [naam 2] voldoet aan de voorwaarden voor de startersregeling. Indien zij daaraan voldoet, moet worden uitgegaan van een hoger referentieaantal en zijn de opgelegde heffingen te hoog vastgesteld.

In de bestreden besluiten 1 tot en met 3 heeft verweerder de volgende voorwaarden genoemd waaraan een bedrijf moet voldoen om als knelgeval in de zin van de startersregeling te worden aangemerkt:
- er is sprake van een melkproducerend bedrijf;
- vóór 1 januari 2014 werd door de betrokken houder geen melk geproduceerd voor consumptie of verwerking;
- melkproductie- en aflevering is gestart tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015;
- er is geen sprake van een bedrijfsoverdracht conform artikel 12, eerste lid, van de Regeling[= na 2 juli 2015];
- het bedrijf beschikt over een vóór 2 juli 2015 verleende milieuvergunning met het oog op het starten van een melkveebedrijf;
- uit een accountantsverklaring blijkt dat er sprake is van het zijn aangegaan van onomkeerbare financiële verplichtingen vóór 2 juli 2015. Dat kan blijken uit een gesloten aannemingsovereenkomst of betaalde facturen van vóór 2 juli 2015, of uit een gesloten financiële overeenkomst van vóór 2 juli 2015;
- op het moment dat een bedrijf zich aanmeldt voor deze voorziening moet sprake zijn van een actief landbouwbedrijf blijkens de Msw.

In de bestreden besluiten 1 tot en met 3 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat [naam 2] tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met melkproductie- en aflevering. Evenmin is overtuigend aangetoond dat er geen sprake is geweest van een bedrijfsoverdracht, dat er vóór 2 juli 2015 een milieuvergunning is verleend met het oog op het starten van een melkveebedrijf, en dat er vóór 2 juli 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen zijn aangegaan. [naam 2] komt daarom niet in aanmerking voor toepassing van de startersregeling, aldus verweerder in de bestreden besluiten 1 tot en met 3.

Beoordeling van het beroep

7. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangend besluit. Het vervangingsbesluit van 25 augustus 2018 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3, en daarom zal het College dat beroep nietontvankelijk verklaren. Hierna zal het College het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit behandelen.

8. Appellant betoogt dat [naam 2] voldeed aan alle voorwaarden voor toepassing van de startersregeling. Hij heeft verschillende stukken overgelegd ter onderbouwing hiervan.
Indien en voor zover tot het oordeel wordt gekomen dat de startersregeling niet van toepassing is op [naam 2] , betoogt appellant dat, gelet op alle feiten en omstandigheden van dit geval, sprake is van een individuele en buitensporige last. Het toepassen van de Regeling is ook daarom onevenredig, aldus appellant.

9. Bij brief van 26 augustus 2020 heeft verweerder het College medegedeeld dat hij tijdens het bestuderen van het beroepschrift heeft geconstateerd dat hij wellicht aanleiding ziet om de bestreden besluiten [het College begrijpt: het vervangingsbesluit] ten aanzien van het knelgeval ‘nieuw gestart bedrijf’ te herzien en verzocht de behandeling van de zaak aan te houden. Het College heeft daarop de behandeling van de zaak ter zitting van 9 september 2020 uitgesteld. Nadien heeft verweerder nogmaals om uitstel van de behandeling verzocht.

10. Verweerder heeft vervolgens echter geen herzien besluit genomen, maar zich in het verweerschrift op het niet eerder ingenomen standpunt gesteld dat [naam 2] niet voldeed aan de in artikel 72, tweede lid, onder d, van de Uitvoeringsregeling Msw genoemde voorwaarde dat het bedrijf op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield. Ter zitting van 17 maart 2021 heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat dit nog de enige voorwaarde van de startersregeling is waaraan [naam 2] volgens hem niet voldeed.

11. Zoals ter zitting is besproken, heeft verweerder deze afwijzingsgrond niet aan het vervangingsbesluit ten grondslag gelegd. Dat besluit dient te worden vernietigd, aangezien het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.

12. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
De in artikel 72, tweede lid, onder d, van de Uitvoeringsregeling Msw neergelegde voorwaarde dat een bedrijf, om als startend bedrijf te worden aangemerkt, op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien moest houden, is gesteld in het kader van het fosfaatrechtenstelsel dat op 1 januari 2018 in werking is getreden. Gelet op deze inwerkingtredingsdatum is begrijpelijk dat voor de toepassing van de Msw de vraag of is gestart met een bedrijf van enige omvang wordt beoordeeld naar de situatie per 1 januari 2018.
De zaken die thans voorliggen zien op de Regeling. Deze gold van 1 maart 2017 tot en met 31 december 2017. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting niet duidelijk kunnen maken wat er de ratio van is om bij de overeenkomstige toepassing van de startersregeling op de tijdens 2017 werkende Regeling een voorwaarde te hanteren die betrekking heeft op 2018, toen de Regeling niet meer gold, en waaraan in 2017 nog niet kon worden voldaan. Een dergelijke voorwaarde knelt temeer in zaken zoals deze, waarbij een startend bedrijf vóór 1 januari 2018 failliet is gegaan. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hier een zekere discrepantie speelt. Naar het oordeel van het College wordt aan een zinvolle overeenkomstige toepassing meer recht gedaan wanneer verweerder – zoals hij deed in de bestreden besluiten 1 tot en met 3 – als voorwaarde stelt dat op het moment van aanmelding als starter in 2017 sprake is van een actief landbouwbedrijf.
Nu geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, dient verweerder een nieuw besluit te nemen over toepassing van de startersregeling, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.

13. Gelet hierop behoeft het subsidiaire betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last op dit moment geen bespreking.

Overschrijding redelijke termijn

14. Appellant heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een nietpunitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

14. Vanwege de onderlinge samenhang van de zaken, waarbij dezelfde rechtsvragen spelen, wordt een bedrag aan schadevergoeding voor de drie zaken gezamenlijk toegekend, waarbij voor de aanvang van de redelijke termijn wordt uitgegaan van het eerst ingediende bezwaarschrift.
Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit 1 ontvangen 19 september 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn overschreden met, na afronding, 19 maanden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 2.000,- aan immateriële schade.

14. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is een periode van 10 maanden toe te rekenen aan verweerder. Dit betekent dat het resterende deel van de overschrijding van de redelijke termijn, na afronding 9 maanden, voor rekening van de Staat komt. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.052,63 (10/19 x € 2.000,-) aan appellant en de Staat tot betaling van een bedrag van € 947,37 (9/19 x € 2.000,-) aan appellant.

Slotsom

17. Het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 is nietontvankelijk.

17. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd, aangezien het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College zal verweerder opdragen een nieuw besluit op de bezwaren van appellant te nemen met inachtneming van hetgeen onder 12 van deze uitspraak is overwogen. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.

17. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 2.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

17. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte kosten van beroep, waarbij de drie zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt. Verweerder dient in het nieuw te nemen besluit te beslissen op het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten van bezwaar.

Beslissing

Het College

• verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 nietontvankelijk;
• verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond en vernietigd dat besluit;
• draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
• veroordeelt verweerder om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.052,63 te betalen;
• veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 947,37 te betalen;
• bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellant dient te vergoeden;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

w.g. A.G. de Vries-Biharie