Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1978
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] ,
[naam 2], te [plaats 2] , en
[naam 3], te [plaats 1] , appellanten
(gemachtigden: mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. J.H.D. Elings),
en
Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK), verweerster
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich en mr. S.O. Visch).
Procesverloop
Bij besluit van 6 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerster met toepassing van artikel 20a van de Regeling verhandeling teeltmateriaal (de Regeling) de keuring en certificering van pootaardappelen op het bedrijf van appellanten voor een periode van drie jaar opgeschort.
Bij besluit van 5 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2021. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en, namens appellanten, [naam 2] en [naam 4] .
Overwegingen
1. Appellanten zijn telers en leveranciers van pootaardappelen.
2.1
Bij het primaire besluit heeft verweerster aan appellanten kenbaar gemaakt dat zij, naar aanleiding van de constatering van handel in pootaardappelen van het ras Fontane met valse NAK-certificaten, nader onderzoek heeft verricht. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat appellanten acht vrachten van de oogst 2018, circa vijf vrachten van de oogst 2017 en twee vrachten van de oogst 2016 ongekeurd en ongecertificeerd in het verkeer hebben gebracht. Daardoor hebben appellanten bewust en bij herhaling artikel 40 van Pro Zaaizaad- en plantgoedwet (Zpw) overtreden. Bovendien is er volgens verweerster evident sprake van fraude omdat de aardappelen door appellanten, al dan niet in gezamenlijkheid met een derde, zijn voorzien van valse NAK-certificaten. Hiermee is ook de basis voor het noodzakelijke vertrouwen tussen appellanten en verweerster bij herhaling en fundamenteel beschadigd.
2.2
Op basis hiervan heeft verweerster besloten om op grond van artikel 20a van de Regeling de keuring en certificering op het bedrijf van appellanten met ingang van de partijkeuring 2019 voor een periode van drie jaar op te schorten. Verweerster heeft daarbij uiteengezet dat dit concreet betekent dat zij de veldkeuring 2019 nog zal uitvoeren op het bedrijf van appellanten, omdat nagenoeg al het pootgoed al is gepoot. De partijkeuring en certificering van de oogst 2019 zal verweerster niet meer uitvoeren op het bedrijf van appellanten of op enig bedrijf waar appellanten rechtstreeks of middellijk bij betrokken zijn. Voor de elders uit te voeren partijkeuring en certificering van de oogst 2019 zal verweerster geen contact hebben met appellanten. Hiervoor zullen appellanten een voor verweerster acceptabele zaakwaarnemer moeten aanstellen. Met ingang van de aangifte voor de veldkeuring 2020 zullen appellanten of enig ander bedrijf waarbij zij rechtstreeks of middellijk zijn betrokken voor een periode van drie jaar geen teeltmateriaal voor de keuring door verweerster kunnen opgeven. De opschorting ziet op alle werkzaamheden met betrekking tot de keuring van teeltmateriaal van landbouwgewassen, inclusief opslag en bewerken, voor appellanten zelf en voor en door derden.
2.3
In het bestreden besluit heeft verweerster aan de hand van de wetsgeschiedenis bij artikel 20a van de Regeling uiteengezet dat het afleveren van ongekeurde, ongecertificeerde (en van valse certificaten voorziene) aardappelen evident van een onvoldoende vakkundige bedrijfsvoering getuigt, zodat zij toepassing kon geven aan dit artikel. Verweerster blijft bij het standpunt dat de maatregel evenredig is. Volgens verweerster wegen de belangen van appellanten niet op tegen het algemeen belang bij herstel van de inbreuk op het vertrouwen die appellanten hebben veroorzaakt door het herhaaldelijk overtreden van artikel 40 van Pro de Zpw.
3. In beroep hebben appellanten betoogd dat artikel 20a van de Regeling geen grondslag biedt voor de genomen maatregel. Dit artikel luidt:
“Indien op grond van de door een leverancier van teeltmateriaal gevolgde werkwijze en de resultaten daarvan gebleken is, dat de voortbrenging, bewaring of bewerking van teeltmateriaal niet op voldoende vakkundige wijze geschiedt, kan NAK bij de leverancier de keuring van teeltmateriaal telkens voor ten hoogste drie jaren opschorten.”
Verweerster miskent volgens appellanten de tekst van dit artikel, dat immers spreekt van de voortbrenging, bewaring en bewerking van het teeltmateriaal. Het verwijt dat appellanten wordt gemaakt is daarentegen dat ongecertificeerd pootgoed het bedrijf heeft verlaten. Ook betogen appellanten dat de maatregel niet evenredig en niet proportioneel is, omdat de opschorting de doodsteek voor de onderneming betekent. Appellanten stellen hierbij dat verweerster niet heeft bewezen dat appellanten ongecertificeerd pootgoed afkomstig van het teeltjaar 2016 hebben geleverd en dat van de oogstjaren 2017 en 2018 slechts enkele vrachten ongecertificeerd pootgoed het bedrijf hebben verlaten.
4.1
Het College gaat ervan uit, gelet op wat appellanten in de stukken en ter zitting naar voren hebben gebracht over de omvang en ernst van de overtreding, dat appellanten niet betwisten dat zij pootaardappelen ongekeurd en ongecertificeerd in het verkeer hebben gebracht. In elk geval is het College van oordeel dat verweerster dit met het door haar overgelegde onderzoeksdossier heeft aangetoond. Verweerster heeft daarom terecht vastgesteld dat appellanten artikel 40, eerste lid, van de Zpw hebben overtreden, waarin is bepaald dat het is verboden teeltmateriaal in de handel te brengen waarvan niet op basis van een keuring is vastgesteld dat het voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels inzake de kwaliteit van het teeltmateriaal.
4.2
Met het Besluit verhandeling teeltmateriaal (Besluit) zijn, onder meer, de in artikel 40 van Pro de Zpw genoemde regels gesteld, die verder zijn uitgewerkt in de Regeling. Verweerster stelt dat artikel 20a van de Regeling als grondslag kan dienen voor het opschorten van de keuringen, omdat het doel en de strekking van dit artikel is om te voorkomen dat verweerster wordt belemmerd in de uitvoering van haar wettelijke taak als keuringsdienst. Verweerster is in de uitvoering van deze taak belemmerd doordat appellanten partijen pootgoed in de handel hebben gebracht waarvan de kwaliteit niet binnen het bestek van een keuring is vastgesteld, zodat verweerster van die partijen pootgoed niet heeft kunnen vaststellen of die voldeden aan de vereisten voor teeltmateriaal. De handelwijze van appellanten getuigt van onvoldoende vakkundige bedrijfsvoering. Vakkundige bedrijfsvoering impliceert ook naleving van de voor die bedrijfsvoering cruciale wetgeving, waaronder de regelgeving die ziet op keuring en certificatie van het pootgoed. Door de handelwijze van appellanten is verweerster niet in gelegenheid geweest om haar controlewerkzaamheden effectief uit te voeren. Daarom is voldaan aan de voorwaarden van artikel 20a van de Regeling om tot het opschorten van de keuring van teeltmateriaal over te kunnen gaan.
4.3
Verweerster verwijst in dit verband naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 20a van de Regeling in de memorie van toelichting bij artikel 119 (oud) van de Zpw, Tweede Kamer, 1958/59, 5332, nr. 3:
“Daarbij werd reeds verwezen naar andere voorzieningen in dit ontwerp, die ertoe strekken te voorkomen dat de werkzaamheid der keuringsinstellingen zou worden gefrustreerd door personen, die ten enenmale ongeschikt zijn om aan de voortbrenging van en het verkeer met teeltmateriaal deel te nemen. Genoemd werd daarbij ook artikel 119. In het derde lid van dit artikel wordt nl. de mogelijkheid geopend dat de keuringsinstelling de keuring van teeltmateriaal telkens voor ten hoogste drie jaren kan opschorten bij een aangeslotene, van wie op grond van de gevolgde werkwijze en de resultaten daarvan gebleken is, dat hij op het gebied van de voortbrenging en de daarmede verband houdende bewaring en bewerking van teeltmateriaal nog onvoldoende deskundig is.”
4.4
Verweerster verwijst ook naar de toelichting op artikel 20a van de Regeling (Stcrt. 2008, 232):
“De wijziging voorziet in een mogelijkheid tot opschorting van de keuring van teeltmateriaal in die gevallen waarin de teelt, bewaring of bewerking op onvoldoende professionele wijze wordt verricht en de keuringsinstellingen onvoldoende in de gelegenheid worden gesteld hun werkzaamheden effectief uit te oefenen. Ervaringen met een soortgelijke mogelijkheid tot opschorting onder de oude Zaaizaad- en Plantgoedwet hebben laten zien dat dit een adequate maatregel is.”
4.5
Hieruit blijkt volgens verweerder dat opschorten van de keuringen de aangewezen maatregel is bij het al dan niet opzettelijk frustreren van de toezichthoudende taak van verweerster, die onderdeel is van het verkeer met teeltmateriaal.
5. Naar het oordeel van het College moet worden uitgegaan van de op zichzelf duidelijke tekst van artikel 20a van de Regeling. Het is dan ook niet nodig om dit artikel nader te duiden aan de hand van de door verweerster aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis, omdat die passages niet aan de duidelijke tekst kunnen afdoen. Het College gaat dan ook voorbij aan niet in de tekst van artikel 20a van de Regeling tot uitdrukking komende bedoelingen van de regelgever. Artikel 20a van de Regeling ziet op de vakkundigheid waarmee de leverancier teeltmateriaal voortbrengt, bewaart of bewerkt. Het belemmeren van of onttrekken aan keuringen kan naar het oordeel van het College niet worden gezien als voortbrengings-, bewarings-, of bewerkingshandelingen, zoals verweerster betoogt. Verweerster is daarom niet bevoegd om de in artikel 20a van de Regeling genoemde maatregel op te leggen vanwege de aan appellanten verweten handelingen. Daarbij merkt het College op dat tegen een overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Zpw op grond van artikel 93 van Pro de Zpw kan worden opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom. Ook wordt een dergelijke overtreding op grond van artikel 1, onder ten tweede, van de Wet op de economische delicten aangemerkt als een economisch delict.
6. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerster niet bevoegd was om toepassing te geven aan artikel 20a van de Regeling en ten onrechte de maatregel van het opschorten van de keuring en certificering van pootaardappelen aan het bedrijf van appellanten heeft opgelegd.
7. Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.
8. Het College veroordeelt verweerster in de door appellanten gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van in totaal € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt en mr. H.O. Kerkmeester en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
te ondertekenen. te ondertekenen.