Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1626
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 24 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Namens appellant is [naam] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant heeft in 2001 grond aangekocht en heeft in 2009 zijn bedrijf uitgebreid naar 147 melk- en kalfkoeien. Appellant wilde zijn bedrijf verder uitbreiden. Appellant heeft daarvan afgezien wegens ziekte van zijn echtgenote. In 2011 is de echtgenote overleden. In 2014 heeft appellant zijn enkel gebroken.
2.2
Op 20 februari 2012 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verkregen voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, 20 fokstieren en 35 stuks vleeskalveren en vleesstieren. Op 4 december 2012 heeft appellant een reactie op het voorontwerp bestemmingsplan buitengebied “Zuid-West” ingediend. Op 20 maart 2014 heeft appellant een Nbw-vergunning aangevraagd voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 31 maart 2014 heeft appellant een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een ligboxenstal aangevraagd. Bij brief van 8 mei 2014 heeft de gemeente aan appellant bevestigd dat hij vergunningsvrij kan bouwen. Op 14 mei 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 150.000,-. Op 28 juli 2014 heeft appellant grond aangekocht voor € 139.608,-. Op 12 augustus 2014 is de Nbw-vergunning gewijzigd vanwege de beëindiging van de vleeskalveren- en vleesstierentak. Appellant heeft facturen van 6 november 2014 en 8 december 2014 overgelegd voor de investeringen die hij heeft gedaan voor de verbouwing van de stal. Op 27 februari 2015 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 225.375,-.
2.3
Uit de gecombineerde opgave van 2013 volgt dat appellant op 1 april 2013 op zijn bedrijf 143 melkkoeien en 126 stuks jongvee hield. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op zijn bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 8.791 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht verhoogd naar 8.907 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert samengevat aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Appellant was in 2001 voornemens om zijn bedrijf uit te breiden. Daartoe heeft appellant grond aangekocht en in 2009 het veebestand uitgebreid naar 147 melk- en kalfkoeien. Appellant wilde het bedrijf verder uitbreiden naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee om het bedrijf toekomstbestendig te maken. Door een langdurig ziekbed en overlijden van de echtgenote van appellant in 2011 is de bedrijfsontwikkeling stil komen te liggen. Appellant had in deze periode zijn aandacht gericht op de verzorging van zijn vrouw en kinderen en niet op het bedrijf. Na een periode van rouw heeft appellant in 2012 zijn voorgenomen groei alsnog proberen te realiseren. Daartoe heeft appellant een reactie ingediend op het voorontwerp bestemmingsplan buitengebied “Zuid-West” en de benodigde vergunningen aangevraagd. In 2014 liepen de uitbreidingsplannen opnieuw vertraging op doordat appellant zijn enkel brak. Er is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last, omdat het niet is gelukt om de veestapel op de peildatum van 2 juli 2015 op het beoogde peil te brengen. Met de toegekende fosfaatrechten is appellant niet in staat om zijn bedrijf te continueren en er zijn onvoldoende mogelijkheden om de financiële last te beperken door bedrijfsmiddelen op een alternatieve manier aan te wenden. Ter onderbouwing van zijn betoog dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van Accon AVM van 20 juli 2018 en een accountantsverklaring van 4 juni 2019 overgelegd waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant zijn vastgesteld. Verweerder heeft verder in het bestreden besluit de bijzondere omstandigheden en belangen van appellant niet dan wel onvoldoende betrokken bij zijn beoordeling van de individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
4.2
Ook heeft verweerder volgens appellant in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel gehandeld. Verweerder heeft ten onrechte in het bestreden besluit geen rekening gehouden met de vertraging die voor appellant is ontstaan bij de realisatie van de plannen, als gevolg van de uiterst tragische en verdrietige omstandigheden waar appellant mee is geconfronteerd. Appellant verzoekt om een ontheffing overeenkomstig artikel 38, van de Msw.
4.3
Appellant heeft verder verzocht om toekenning van een tegemoetkoming in de immateriële schade die voor hem is ontstaan in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat appellant niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voldoet maakt niet dat daarom al sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellant is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 en de aangekondigde productiebeperkende maatregelen zijn gaan uitbreiden en daarvoor investeringen zijn aangegaan. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Appellant is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarom dienen de vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding voor rekening en risico van appellant te komen. Appellant heeft bovendien niet gesteld en ook niet aangetoond dat er een bedrijfseconomische noodzaak was voor de geplande uitbreiding. Tevens blijkt dat appellant een significant deel van de beoogde uitbreiding heeft gerealiseerd en hiervoor fosfaatrechten toegekend heeft gekregen met de daaraan verbonden economische waarde. Voor het jongvee overtreft dit aantal zelfs de (bij verweerder bekende) vergunde situatie. Verweerder is van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde gronden. Verweerder stelt zich, ter zitting, op het standpunt dat nu geen sprake is van een individuele en buitensporige last, er ook geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft terecht geen ontheffing verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
5.2
Verweerder erkent dat de duur van de bezwaar- en beroepsfase de redelijke termijn overschrijdt en dat hiervoor een schadevergoeding gepast is. Verweerder stelt dat er geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding, omdat het ingediende verzoek geen proceshandeling is op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
Beoordeling
6.1
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Het College beoordeelt de beroepsgronden omtrent een individuele en buitensporige last en het niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw gezamenlijk, omdat pas tijdens het beroep om toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw is gevraagd waardoor verweerder hier in het kader van het bestreden besluit geen beslissing over heeft hoeven nemen. Daarom bevat het bestreden besluit geen besliscomponent die aan het evenredigheidsbeginsel getoetst kan worden. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725, onder 6.2) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel middels de toets van de individuele en buitensporige last uitgevoerd in het kader van artikel 1 van Pro het EP, omdat het fosfaatrechtenstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van Pro het EP. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario MC van het rapport van Accon AVM) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven. Alleen dat scenario biedt enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 8.907 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellant na de gerealiseerde uitbreidingen in 2001 en 2009 voornemens was om zijn bedrijf verder uit te bereiden naar een veebestand van 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Appellant heeft deze uitbreiding niet gerealiseerd naar aanleiding van het ziekbed en overlijden (in 2011) van zijn echtgenote. Na een rouwperiode heeft appellant voorbereidingen getroffen om de uitbreiding alsnog te realiseren. Appellant heeft in februari 2012 de Nbw-vergunning verkregen en heeft in december 2012 inspraak geleverd op de wijziging van het bestemmingsplan. In 2014 en 2015 is appellant vervolgens onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan en heeft appellant de vergunningen aangevraagd en verkregen om de uitbreiding te realiseren. Het College acht het weliswaar begrijpelijk dat het overlijden van de echtgenote (in 2011) en de enkelbreuk (in 2014) de realisatie van de uitbreiding hebben vertraagd, maar gezien het tijdstip waarop de forse investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing, vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen is niet gebleken. Het had op de weg van appellant gelegen om ten tijde van de investeringen en het vergunningstraject in 2014 zijn plannen te heroverwegen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
7.1
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.1.2
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 13 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan. De redelijke termijn van twee jaar is met ruim 1 jaar en 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.1.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 14 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase.
7.1.4
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.235,29 (14/17 x € 1.500,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 264,71 (3/17 x € 1.500,-) aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in verband met de behandeling van het beroep.
8.2
Het College zal het verzoek om (immateriële) schadevergoeding toewijzen. Gelet hierop bestaat wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden op grond van het Bpb vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 264,71;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.235,29;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 187,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 187,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen