ECLI:NL:CBB:2022:513 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over last onder dwangsom we...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/499

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2022 in de zaak tussen

Stichting [naam 1], te [woonplaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. J.L. Baar),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).

Procesverloop

Bij besluit van 26 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van drie voorschriften van het Besluit houders van dieren (Bhd).

Bij besluiten van 8 juni 2020 (de primaire invorderingsbesluiten I en II) heeft verweerder vastgesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom, appellante meegedeeld dat zij bij twee controles telkens de drie voorschriften van het Bhd heeft overtreden en is verweerder overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.

Bij besluit van 16 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 28 mei 2021 (het bestreden invorderingsbesluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire invorderingsbesluiten I en II gegrond verklaard en de hoogte van de verbeurde dwangsommen per controle aangepast.

Bij brief van 8 juni 2021 heeft appellante haar beroepsgronden aangevuld.

Bij besluit van 1 juli 2021 (het primaire invorderingsbesluit III) heeft verweerder vastgesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom, appellante meegedeeld dat zij bij een controle de drie voorschriften van het Bhd heeft overtreden en is verweerder overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brieven van 12 mei 2022, 25 mei 2022, 3 juni 2022, 8 juni 2022, 15 juni 2022 en 22 juni 2022 heeft verweerder aanvullende stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de zijde van appellante zijn ook verschenen [naam 2] , [naam 3] ( [naam 3] ) en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder is ook verschenen H.J. Legters, toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1.1 Appellante is een non-profit organisatie die zich – kort gezegd – bezighoudt met het opvangen, resocialiseren en herplaatsen van (zwerf)honden.

1.2 Naar aanleiding van verschillende meldingen hebben twee toezichthouders van de NVWA op 3 oktober 2019 een bezoek gebracht aan het bedrijf van appellante. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 28 januari 2020 (rapport). In het rapport, dat onder meer ook door de toezichthouders gemaakte foto’s bevat, staat over de controle op 3 oktober 2019 – voor zover van belang – het volgende:

“Tijdens dit bezoek zagen wij dat er 3 honden in een schuur werden gehouden. (…) Wij zagen dat deze honden in een bench werden gehouden. Wij zagen dat deze benches wel erg aan de kleine kant waren. Wij spraken daar [naam 2] op aan. Zij verklaarde (…) het volgende inzake de honden in de benches:

“Ik weet het van de honden in de benches. Ik heb een verklaring van de gedragstherapeut, [naam 3] in [woonplaats 2] . We trainen met deze honden bij een gedragstherapeut. Ze zitten ongeveer 20 uur per dag in de bench. De honden moeten worden gehouden in een prikkelarme omgeving. Vraag het maar na. Ik ga ze er niet uit doen.””

1.3 Op 17 oktober 2019 hebben twee toezichthouders van de NVWA opnieuw een bezoek gebracht aan het bedrijf van appellante. De toezichthouders hebben hun bevindingen van dit bezoek ook neergelegd in het rapport. In het rapport staat over de controle op 17 oktober 2019 – voor zover van belang – het volgende:

“Wij zagen dat de drie honden nog steeds in de bench werden gehouden. (…) Wij zagen dat [naam 5] bezig was de honden (…) uit de benches om te wisselen met de hond op het speelveld. (…) Wij hebben haar gevraagd naar de omstandigheden waaronder de honden in de benches werden gehouden.

“Deze [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] werden teruggebracht. [naam 8] een maand of twee geleden de anderen zitten al langer hier. Ze worden om en om op de speelweide uitgelaten. Daarna zitten ze weer in de bench. Ze zitten permanent in de bench.””

1.4 Op 15 november 2019 hebben twee toezichthouders van de NVWA en een toezichthoudend dierenarts van de NVWA het bedrijf van appellante wederom bezocht. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in het rapport. De toezichthoudend dierenarts heeft zijn bevindingen neergelegd in een veterinaire verklaring van 27 november 2019 (veterinaire verklaring, gevoegd bij het rapport). Over de bevindingen van de toezichthouders met betrekking tot de controle op 15 november 2019 staat in het rapport
– voor zover van belang – het volgende:

“Wij zagen dat opnieuw dezelfde honden in de bench zaten opgesloten. Wij zagen dat er nu in totaal 5 honden in een bench waren gehuisvest. (…) De twee honden [naam 9] en [naam 10] zouden al snel weer geplaatst worden. Ze zaten daar omdat [naam 2] de ziekte Lepto in haar bedrijf heeft. Ze kan de honden niet op een andere plaats huisvesten omdat de huisvesting in de rest van het bedrijf Besmet is. Ze blijft bij haar standpunt dat de honden daar op therapeutisch basis zitten gehuisvest.”

In de veterinaire verklaring staat over de aangetroffen situatie onder meer:

“(…) Ik hoorde de honden in de benches al voor het openen van de deuren luid blaffen. Na het openen van de deuren kwamen we in een onverlichte ruimte waar zich 5 benches, met in elke bench één hond, bevonden. Ik zag dat de deuren van alle benches afgesloten waren. Ik zag dat de honden niet uitgestrekt konden liggen in de benches.

(…)

Ik zag en hoorde dat in ieder geval 4 van de honden, bij het benaderen door mijn collega inspecteur, die beeldmateriaal verzamelde en de benches ging meten, luid blaften en wild heen en weer bewogen in de benches en daarbij veelvuldig in contact kwamen met de stalen draadroosters waar de benches van waren gemaakt. (…)

(…)

Ik zag dat de ruimte tussen de schoft en de bovenkant van de benches bij de honden in benches 2 tot en met 5 ongeveer 20 cm was. Ik zag dat de honden veel bewogen, maar dat ze als ze rustig rechtop zouden staan, bijna met hun kop en zeker met hun oren, de draadstalen bovenzijde van de bench zouden raken De jongste hond in bench 1 had wat meer ruimte boven zijn lijf tot de bovenkant van de bench (…)

(…)

Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen dat de honden in bench 1 en 5, respectievelijk [naam 9] en [naam 11] , 'nieuw' waren. (…) Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen dat deze 2 nieuwe honden hier zaten sinds het bezoek van mijn collega inspecteur op 17 oktober jongstleden.

Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen dat de andere 3 honden niet gemakkelijk herplaatsbaar waren en al langer in de benches zaten. Desgevraagd verklaarde ze als volgt: " [naam 8] zit er sinds 21.05.19 en [naam 6] zit er sinds begin 2019 en [naam 7] zit er sinds 26.03.19". Ik hoorde haar zeggen dat de honden 18 tot 20 uur per dag zaten opgesloten in de benches. Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen: "honden slapen ook zolang, dat kunnen ze net zo goed in een bench doen als op de bank". Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen dat dit op advies was van een gedragstherapeut voor honden.

Ik hoorde haar desgevraagd zeggen dat de gedragstherapeut [naam 3] uit [woonplaats 2] was en dat er een verklaring van deze gedragstherapeut naar mijn collega was verstuurd. (…) In mijn optiek is dit een algemeen verhaal en bevat het zeker geen diagnose en behandelplan voor specifiek deze honden.

Ik hoorde Mw. [naam 2] zeggen dat de honden in "liefst zo klein mogelijke" benches in een

zoveel als mogelijk prikkelarme omgeving moesten worden gehuisvest. (…)

Tijdens het gesprek, na afloop van het meten, met Mw. [naam 2] voor de gesloten deuren

van de schuur zag ik haar moeder naar binnen gaan en vervolgens één voor één de honden

uitlaten aan een riem. Dit uitlaten gebeurde in ongeveer 5 minuten per hond over een deel

van het terrein van de locatie.

(…)

Het zogenaamde prikkelarm opsluiten in kleine benches met gesloten deuren, in een afgesloten

ruimte/schuur veroorzaakt veel stress en angst. Er komen zoals tijdens deze controle wel prikkels binnen (geluiden en geuren), maar ze kunnen er niet normaal op reageren (onderzoeken en interactie aangaan c.q. adapteren). De honden kunnen zich zo niet aanpassen aan hun leefomgeving en hetgeen wat er op ze af komt omdat ze niet kunnen zien aankomen wat er gebeurd. Ze krijgen maar een deel van de prikkel binnen en kunnen onmogelijk weten wat dat is, waar dat vandaan komt en of dat bedreigend of wat dan ook is. Het beperkt de honden in hun adaptatie aan de omgeving. Dit veroorzaakt angst en chronische stress.

(…)

Langdurige opsluiting gedurende 18 tot 20 uur per etmaal in een te kleine ruimte, in dit geval de bench met gesloten deur in een permanent gesloten schuur, maakt het onmogelijk dat de honden hun natuurlijke en normale gedrag kunnen uitvoeren.

(…)

Er is geen enkele medische indicatie of gedragstherapie die het rechtvaardigt honden gedurende een zo lange tijd op te sluiten in benches of ruimtes van deze afmetingen waar de hond zich alleen in mag bevinden voor kort transport. (…)

1.5 Op 13 december 2019 hebben een toezichthouder van de NVWA en voornoemde toezichthoudend dierenarts van de NVWA het bedrijf van appellante nogmaals bezocht. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in het rapport. De toezichthoudend dierenarts heeft zijn bevindingen neergelegd in een veterinaire verklaring van 17 januari 2020. Over de bevindingen van de toezichthouder met betrekking tot de controle op 13 december 2019 staat in het rapport – voor zover van belang – het volgende:

“Ik zag in de schuur dat er nog steeds honden in benches werden gehuisvest.”

1.6 Bij het primaire besluit heeft verweerder – op basis van het rapport en conform zijn voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom – aan appellante een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij in strijd heeft gehandeld met artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd. De hoogte van de dwangsom per overtreding bedraagt € 1.500,-, tot een maximum van € 4.500,- per overtreding voor de duur van één jaar. In de last heeft verweerder appellante opgedragen de volgende maatregelen te treffen om de begane overtredingen op te heffen:

1.Voor de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder a, van het BhdZorg ervoor dat de honden die u huisvest, over voldoende bewegingsruimte beschikken. Dit betekent dat de afmetingen van de verblijven en de beschikbare vloeroppervlakte voor de honden, ten minste moeten voldoen aan de geldende minimumnormen, zoals opgenomen in artikel 12 van Pro het Honden- en kattenbesluit 1999.

2.Voor de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het BhdZorg ervoor dat de ruimten waarin u uw honden huisvest, en de daarin gebruikte materialen, zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier. Dit betekent dat de honden niet belemmerd mogen worden in de uitoefening van hun

dagelijkse behoeften en voldoende ruimte moeten worden geboden om hun normale gedrag te kunnen uiten.

3.Voor de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder e, van het BhdZorg ervoor dat uw honden ten gevolge van de wijze waarop zij zijn gehuisvest, geen onnodige angst en stress ervaren. Dit betekent dat de honden niet langdurig gehouden mogen worden in een beperkte en stimulusarme leefomgeving die leidt tot onnodige angst en stress.

Per maatregel staat in de last onder dwangsom verder nog het volgende aangegeven:

“U dient deze maatregel voor voornoemde honden
binnen één week, na dagtekening van deze last, te nemen. Vervolgens dient u de overtreding voor al uw honden opgeheven te houden.”

1.7

Op 10 april 2020 en 21 april 2020 hebben twee toezichthouders van de NVWA het bedrijf van appellante bezocht voor een hercontrole. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in rapporten van bevindingen van 20 april 2020 respectievelijk 23 april 2020.

1.8

Bij de primaire invorderingsbesluiten I en II heeft verweerder – op basis van de onder 1.7 genoemde rapporten van bevindingen en conform zijn voornemens om dwangsommen in te vorderen – aan appellante meegedeeld dat tijdens de hercontroles op 10 april 2020 en 21 april 2020 is gebleken dat zij artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd heeft overtreden en dat zij dus niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan. Verweerder heeft de hierdoor verbeurde dwangsommen van elk € 4.500,- (3 x € 1.500,-) ingevorderd.

1.9

Op 5 november 2020 hebben twee toezichthouders van de NVWA het bedrijf van appellante wederom bezocht voor een hercontrole. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen, daterend van 26 november 2020.

1.1

Bij het primaire invorderingsbesluit III heeft verweerder – op basis van het rapport van bevindingen van 26 november 2020 en conform zijn voornemen om een dwangsom in te vorderen – aan appellante meegedeeld dat tijdens de hercontrole op 5 november 2020 is gebleken dat zij artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd opnieuw heeft overtreden en dat daarom niet aan de last onder dwangsom is voldaan. Aangezien appellante volgens verweerder door één feitelijke handeling niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan, acht hij het onevenredig om de volledige € 4.500,- aan dwangsommen in te vorderen. Verweerder heeft daarop besloten tot invordering van een bedrag van € 1.500,- over te gaan.

2.1

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Onder verwijzing naar het rapport en de daarbij gevoegde veterinaire verklaring, betoogt verweerder dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd heeft overtreden. Verweerder heeft daarnaast geen aanleiding gezien om de hoogte van de dwangsommen aan te passen, nu deze volgens hem in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

2.2

Bij het bestreden invorderingsbesluit houdt verweerder, op basis van hetgeen is geconstateerd tijdens de hercontroles op 10 april 2020 en 21 april 2020, vast aan zijn conclusie dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e van het Bhd heeft overtreden. Echter, omdat appellante deze overtredingen volgens verweerder als gevolg van één handeling – te weten het houden van een hond/honden in een gesloten bench – heeft begaan, heeft verweerder aanleiding gezien om per primair invorderingsbesluit over te gaan tot invordering van een bedrag van € 1.500,- in plaats van € 4.500,-.

3. Appellante is het – kort gezegd – niet eens met de aan haar opgelegde last onder dwangsom en de hoogte daarvan. Ook is appellante van mening dat verweerder ten onrechte tot invordering van de dwangsommen is overgegaan.

4. Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd omdat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd heeft overtreden. Daartoe overweegt het College het volgende.

5.1

Op grond van artikel 8.5 van de Wet Dieren is verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde in die wet. Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.

5.2

Voordat verweerder kan overgaan tot het daadwerkelijk opleggen van een last onder dwangsom, moet sprake zijn van een overtreding. Verweerder meent dat sprake is van een overtreding van artikel 3.12 van het Bhd. Dit artikel bepaalt voor zover van belang het volgende:

1. Onverminderd de artikelen 1.5 tot en met 1.8 wordt een gezelschapsdier gehouden in een daarvoor geschikte ruimte. Dit houdt tenminste in dat:

a. het dier over voldoende bewegingsruimte beschikt;

b. de ruimte en de daarin gebruikte materialen zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier;

(…)

e. het dier niet tengevolge van de wijze waarop het gehuisvest is onnodige angst en stress ervaart;
(…)

Beroepsgronden met betrekking tot de overtredingen

6.1

Appellante stelt zich op het standpunt dat zij artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e, van het Bhd niet heeft overtreden. In het algemeen voert appellante in dit kader aan dat er over (de voor- en nadelen van) het huisvesten van honden in benches onder diverse gedragsdeskundigen discussie bestaat. Er kan dan ook niet eenduidig worden gezegd dat het welzijn van honden bij het huisvesten in benches per definitie wordt benadeeld. Met betrekking tot de honden die appellante zelf in benches hield, stelt zij dat deze honden daarin werden gehouden vanuit een oogpunt van welzijn. De honden raakten snel overprikkeld en de bench fungeerde als trainingsmiddel om (de honden te leren) rustig te blijven. Appellante verwijst in dit kader naar de door haar overgelegde verklaring van [naam 3] zoals gevoegd bij het rapport, die volgens haar de exacte situatie beschrijft die aan de hand was. Appellante stelt daarnaast dat, voor zover door verweerder wordt gemeend dat sprake was van een permanente huisvesting van de honden in benches, dit niet het geval was. De honden werden uitgelaten, speelden om beurten buiten en er werd buiten de bench met ze getraind.

6.2

Verweerder is van mening dat wel degelijk sprake is van overtredingen. Hij stelt dat appellante meer dan incidenteel één of meer honden heeft gehuisvest in te kleine, afgesloten benches voor een te groot gedeelte van de dag, wat schadelijk was voor het welzijn van deze honden, omdat zij werden belemmerd in de uitoefening van hun natuurlijke behoeften. Ter onderbouwing van dit laatste standpunt verwijst verweerder naar de verklaring van [naam 12] (universitair docent en gedragsbioloog bij de Universiteit [naam 13] , hierna: [naam 12] ) van 31 december 2021. Verweerder hecht geen waarde aan het door [naam 3] opgestelde document waarnaar appellante verwijst dan wel aan andere door [naam 3] opgestelde documenten waarover hij beschikt, omdat uit niets blijkt dat [naam 3] is opgeleid als hondengedragsdeskundige en/of geaccrediteerd is door een van de kwaliteitssystemen die in Nederland bestaan op het gebied van dierdeskundigheid. Bovendien blijkt uit de verklaringen van [naam 3] niet dat de honden gedurende het merendeel van de dag in een afgesloten bench moesten blijven. Verweerder gaat ook voorbij aan het standpunt van appellante over de uiteenlopende opinies van gedragsdeskundigen, omdat er volgens hem geen garanties bestaan dat mensen die zich (honden)gedragsdeskundigen noemen, daadwerkelijk een opleiding hebben genoten op dit gebied.

Beoordeling van de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder a, van het Bhd

7.1

Verweerder heeft een overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder a, van het Bhd geconstateerd, omdat de toezichthouders en de toezichthoudend dierenarts van de NVWA tijdens de controles op 3 oktober 2019, 17 oktober 2019, 15 november 2019 en 13 december 2019 hebben waargenomen dat er honden in gesloten benches werden gehouden, welke benches qua afmetingen en beschikbare vloeroppervlakte niet voldeden aan de geldende minimumnormen zoals opgenomen in artikel 12 van Pro het Honden- en kattenbesluit 1999. De (gesloten) benches waren te klein voor de honden die erin waren gehuisvest, waardoor sprake was van een tekort aan bewegingsruimte.

7.2

Op basis van het rapport (waarvan appellante de inhoud overigens niet betwist), de daarin opgenomen veterinaire verklaring en de daarin opgenomen foto’s, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder a, van het Bhd heeft overtreden. Uit de veterinaire verklaring blijkt dat de toezichthouder van de NVWA tijdens de controle op 15 november 2019 de benches in kwestie heeft opgemeten. De resultaten hiervan zijn opgenomen in deze verklaring. Uit die resultaten blijkt dat de afmetingen van de benches niet in overeenstemming zijn met de minimumnormen zoals opgenomen in artikel 12 van Pro het Honden- en kattenbesluit 1999, welk artikel gelet op de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 juni 2014, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het stellen van regels met betrekking tot fokken en bedrijfsmatige activiteiten met gezelschapsdieren (Stb. 2014, 232) op het punt van de inrichting van leefruimtes voor dieren nog steeds leidend is. Dit betekent dat de benches als te klein moeten worden aangemerkt. Dat dit het geval is, wordt ook bevestigd door de foto’s van de verschillende controlemomenten en de beschrijving van de waarnemingen van de toezichthouders van de NVWA.

Beoordeling van de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het Bhd

8.1

Verweerder heeft een overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het Bhd geconstateerd, omdat appellante de honden die tijdens de verschillende controlemomenten in de benches in de schuur zaten, gedurende een lange tijd per dag in deze benches hield. Verweerder acht het bij deze wijze van huisvesten onmogelijk dat de honden hun natuurlijke gedrag kunnen uitoefenen.

8.2

Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het Bhd heeft overtreden. Uit het rapport blijkt dat [naam 2] tijdens de controle op 3 oktober 2019 tegenover de toezichthouders van de NVWA heeft verklaard dat de honden in kwestie ongeveer 20 uur per dag in de bench zitten. De moeder van [naam 2] heeft tijdens de controle op 17 oktober 2019 tegenover de toezichthouders verklaard dat de honden permanent in de bench zitten, op uitlaatmomenten na. Uit de veterinaire verklaring volgt dat de toezichthoudend dierenarts [naam 2] tijdens de controle op 15 november 2019 heeft horen zeggen dat de honden gedurende 18 tot 20 uur per dag in de bench zaten. Het College acht het, gelet op de tijd die de honden die in de benches in de schuur verbleven en in de benches zaten opgesloten, niet aannemelijk dat sprake was van een leefruimte die was aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden in kwestie. Het College heeft voor dit oordeel ook waarde gehecht aan wat in de veterinaire verklaring en in de verklaringen van [naam 12] van 7 januari 2015 en 31 december 2021 staat opgenomen. In de kern staat in deze verklaringen dat een bench honden kan belemmeren hun dagelijkse, specifieke behoeften uit te voeren, met name als honden daarin enige tijd verblijven (en de bench te klein is).

8.3

Het feit dat de honden wel wat tijd doorbrachten buiten de bench, bijvoorbeeld wanneer zij werden uitgelaten of wanneer er met de honden werd getraind, maakt het oordeel van het College niet anders. Appellante heeft niet voldoende onderbouwd hoeveel tijd er met deze activiteiten was gemoeid, waardoor het College het niet aannemelijk acht dat het hier gaat om dusdanig veel tijd dat kan worden gezegd dat de leefruimte van de honden toch voorzag in hun fysiologische en ethologische behoeften.

Beoordeling van de overtreding van artikel 3.12, eerste lid, onder e, van het Bhd

9.1

Verweerder is van mening dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder e, van het Bhd heeft overtreden, omdat tijdens de inspectie op 15 november 2019 is gebleken dat de honden die in de benches in de schuur werden gehouden angstig gedrag alsook tekenen van stress vertoonden. Volgens verweerder is de oorzaak van dit gedrag gelegen in het feit dat de dieren in de (gesloten) benches in de schuur werden gehouden. Deze manier van huisvesten brengt namelijk met zich dat de honden wel (deels) prikkels ontvangen, maar niet in staat zijn om daarop normaal te reageren.

9.2

Het College is met verweerder van oordeel dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder e, van het Bhd heeft overtreden. Zoals weergegeven onder 1.4, heeft de toezichthoudend dierenarts in zijn verklaring gemotiveerd gesteld dat het houden van honden in kleine benches, in een afgesloten ruimte, veel stress en angst veroorzaakt. Dit sluit aan bij de onderbouwing van verweerder van deze overtreding en de verklaringen van [naam 12] . Tot slot acht het College aannemelijk dat de lange tijd die de honden in de bench zaten eveneens tot onnodige angst en stress leidde.

Rechtvaardigingsgrond

10. Uit het bovenstaande volgt dat appellante artikel 3.12, eerste lid, onder a, b en e,
van het Bhd heeft overtreden. In het standpunt van appellante dat de honden in de benches werden gehouden, juist vanuit een oogpunt van welzijn en op basis van advies van een deskundige, ziet het College – ondanks dat het College niet twijfelt aan de goede intenties van appellante – geen aanleiding om de overtreding van de hiervoor genoemde artikelen gerechtvaardigd te achten. Het College baseert zich hierbij op de verklaringen van [naam 12] , waarin is gesteld dat de wijze waarop appellante de honden in kwestie heeft gehouden, schadelijk voor hen is. Het College kent in dit verband meer waarde toe aan de verklaringen van [naam 12] dan aan de verklaring van [naam 3] van 16 oktober 2019 (en andere door [naam 3] opgestelde verklaringen), omdat het College de mate van deskundigheid van [naam 3] niet kan vaststellen. Voor zover appellante de deskundigheid van [naam 3] heeft willen aantonen door op zitting te verklaren dat de honden die ten tijde van de controles in de benches werden gehouden, nu amper nog in de bench zitten of zijn herplaatst, ziet het College deze enkele stellingen niet als voldoende bewijs, alleen al omdat daarmee niets blijkt over het welzijn van de betreffende dieren en de noodzaak van de door appellante gehanteerde methode destijds.

Samenloop

11.1

Appellante betoogt dat verweerder in de last onder dwangsom niet had mogen overgaan tot het opleggen van drie afzonderlijke dwangsommen voor één en dezelfde overtreding, nu aan alle overtredingen één feitelijke gedraging ten grondslag ligt, te weten het houden van honden in de benches. Volgens appellante heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 5:6 van Pro de Awb en met de in acht te nemen evenredigheid.

11.2

Van samenloop is volgens verweerder geen sprake, omdat het hier volgens hem gaat om afzonderlijke gedragingen die leiden tot afzonderlijke overtredingen.

11.3

Het College is met verweerder van oordeel dat geen sprake is van samenloop. Het betreft hier drie verschillende bepalingen met specifieke eisen voor de ruimte waarin de honden worden gehouden, die door afzonderlijke gedragingen kunnen worden overtreden en opgeheven. Dat in dit geval de overtredingen in beginsel ook met één handeling – de honden uit de benches halen – zouden kunnen worden opgeheven, maakt niet dat sprake is van samenloop.

Hoogte van de dwangsommen

12.1

Met betrekking tot de dwangsom van € 1.500,- per overtreden voorschrift voert appellante aan dat deze onevenredig is en dat verweerder in het bestreden besluit geen enkel inzicht heeft gegeven in de gemaakte afwegingen voor het bepalen van de hoogte ervan. Appellante wijst erop dat verweerder voor gelijksoortige overtredingen regelmatig lagere dwangsommen oplegt. Appellante meent verder dat verweerder ook in acht had moeten nemen dat zij een stichting is die zich inzet voor het welzijn van (opgevangen) honden, die afhankelijk is van externe financiële middelen en een krap budget heeft. Bovendien is geen sprake van een handhavingshistorie.

12.2

In zijn verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat wanneer sprake is van niet toelaatbare hondenopvang met een structureel karakter, er voor de dwangsombedragen in beginsel wordt aangesloten bij de boetecategorieën die zijn vastgesteld voor overtredingen van de normen van het Bhd. Gelet op de ernst van de overtredingen en de mogelijkheden die appellante had om verbeuring van de dwangsommen te voorkomen, ziet verweerder geen reden om de hoogte van de dwangsommen aan te passen.

12.3

Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom per overtreden voorschrift, ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de boetecategorieën niet als richtlijn had mogen nemen. Het College ziet verder ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de dwangsommen lager had moeten vaststellen. In dit geval is het dierenwelzijn van meerdere honden in het geding en zijn aan het opleggen van de last onder dwangsom verschillende controles vooraf gegaan, waarbij van een daadwerkelijke verbetering gedurende de controleperiode geen sprake was. Het College acht het passend dat verweerder in dit geval dwangsommen van € 1.500,- oplegt om ervoor te zorgen dat appellante op een later moment wel verbeteringen doorvoert. Dat appellante een krap budget heeft – wat daar ook van zij – kan aan dit oordeel niet afdoen, omdat appellante door de overtredingen op te heffen, kon voorkomen dat zij daadwerkelijk moest betalen.

12.4

Appellante heeft naar het oordeel van het College wel terecht gesteld dat verweerder in het bestreden besluit niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot de hoogte van de dwangsommen is gekomen. In zoverre heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat het aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering had verweerder namelijk een besluit met dezelfde uitkomst genomen, zo blijkt uit het verweerschrift.

Invorderingen van de dwangsommen

13.1

In haar beroepschrift heeft appellante met betrekking tot het betwisten van het bestreden invorderingsbesluit kenbaar gemaakt dat haar beroep zich (van rechtswege) ook richt tegen het bestreden invorderingsbesluit. Ter zitting heeft appellante aangegeven dat zij ook het primaire invorderingsbesluit III betwist. Het beroep van appellante heeft op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb dus ook betrekking op deze besluiten.

13.2

Pas ter zitting heeft appellante ten aanzien van de invorderingen specifiek aangevoerd dat, in het geval de last onder dwangsom stand houdt, de invorderingen niettemin geen stand kunnen houden, omdat op basis van de hercontroles niet kan worden vastgesteld dat appellante overtredingen heeft begaan.

13.3

Het College is van oordeel dat het aanvullen van gronden ter zitting in dit geval in strijd is met de goede procesorde. Appellante is in de gelegenheid gesteld de gronden schriftelijk aan te vullen en had daar ook na het nemen van het primaire invorderingsbesluit III ruim de tijd voor. Niet is gesteld of gebleken dat aanvulling van de schriftelijke gronden desondanks niet mogelijk was. Het College zal de aanvulling ter zitting dan ook niet betrekken in de beoordeling van het bestreden invorderingsbesluit en het primaire invorderingsbesluit III. De aangevoerde schriftelijke gronden kunnen niet leiden tot het oordeel dat de invorderingsbesluiten onrechtmatig zijn, omdat daarin niet is ingegaan op de (grondslagen van) de invorderingsbesluiten.

Conclusie

14. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de last onder dwangsom in al zijn onderdelen stand kan houden, evenals het bestreden invorderingsbesluit en het primaire invorderingsbesluit III. Het beroep van appellante is dan ook ongegrond.

Proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht

15. Gelet op wat is overwogen onder 12.4 ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook ziet het College hierin aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van
mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 augustus 2022.

w.g. M. van Duuren w.g. C.H.R. Mattheussens

Bestuursrechtelijke uitspraak over last onder dwangsom wegens overtreding huisvestingsvoorschriften honden

Uitspraak