ECLI:NL:CBB:2022:721 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over kwalificatie en subsid...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/816

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante

(gemachtigde: T. van Steenis),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Procesverloop

Bij besluit van 5 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 784.603,10.

Bij besluit van 24 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 3] .

Overwegingen

1.1

Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.279.141,82 aangevraagd voor het project “ [naam 4] ”. Appellante voert het project samen uit met [naam 5] , [naam 6] B.V. en [naam 7] . Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder.

1.2

Verweerder heeft appellante een subsidie verleend van € 784.603,10. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimenteel onderzoek in plaats van industrieel onderzoek, waardoor het subsidiepercentage is verlaagd van 50% naar 25%. Verder heeft verweerder de subsidie voor een aantal kostenposten uit het projectplan afgewezen.

1.3

Appellante is het niet eens met verweerders besluitvorming. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het project ‘ [naam 4] ’ als experimenteel onderzoek of als industrieel onderzoek moet worden aangemerkt en of alsnog subsidie moet worden toegekend voor de opgevoerde uren van de deelnemers in de eerste fase van het project en voor de werkzaamheden die gemoeid zijn met het verkrijgen van een vergunning. Tussen partijen is eveneens in geschil of verweerder het subsidiebedrag terecht heeft gecorrigeerd omdat binnen het project de vereiste ammoniakreductie van 70% niet zou worden behaald.

Is sprake van industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling?

Standpunt appellante

2. Appellante voert aan dat de kenmerken, onderdelen en aspecten van het project zijn gericht op industrieel onderzoek en verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678). Doel van het project is het ontwikkelen, testen en toepassen van het ‘ [naam 8] ’ ( [naam 8] -spoelsysteem). Met dit systeem kan de mest snel en efficiënt uit de stal worden afgevoerd naar een vergister, waarbij de hypothese is dat de emissie van ammoniak, methaan, geurstof en fijnstof beperkt blijft omdat er weinig mest in de stal aanwezig is. In het [naam 8] -spoelsysteem wordt de mest in de stal onder de roostervloer opgevangen in mestgoten met een gescheiden afvoer voor vaste en vloeibare mest. Deze mestgoten zijn voorzien van een nanocoating, hebben een watergoot waardoor de goten kunnen worden nagespoeld, en op de goten zijn koelslangen aangebracht. Daarnaast bestaat de roostervloer uit een driekantrooster dat volledig is gecoat. Dit is een geheel nieuwe toepassing, aangezien tot nu toe de roostervloeren in de varkenshouderij alleen aan de bovenzijde werden gecoat. Appellante stelt dan ook dat sprake is van de ontwikkeling van een nieuw product en procedé, dan wel de aanmerkelijke verbetering van een bestaand product en procedé. Het project bevindt zich nog in de beginfase van onderzoek en ontwikkeling, waarbij nieuwe wetenschappelijke en technologische kennis en vaardigheden worden opgedaan. Gedurende het project zal continu met innovatieve techniek worden gemeten wat de gevolgen van het spoelen zijn op de emissie, zodat ook het spoelproces wordt geoptimaliseerd. Verder wijst appellante erop dat het [naam 8] -stalsysteem zo nieuw is dat het nog geen factor heeft in de Regeling Ammoniak en Veehouderij (RAV).

Standpunt verweerder

3. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat het project geen industrieel onderzoek is, omdat daarin gebruik wordt gemaakt van reeds ontwikkelde principes en materialen en er geen sprake is van het creëren van een complex systeem. Ook is er geen sprake van een iteratief proces. Volgens verweerder worden in het project relatief eenvoudige materialen, technieken en producten gebruikt, die op eenvoudige wijze te installeren zijn en in opbouw, gebruik en samenstelling niet fundamenteel worden veranderd. Daarbij zijn de technische uitdagingen relatief klein. Op basis van het projectplan concludeert verweerder dat appellante gaat onderzoeken hoe het [naam 8] -spoelsysteem leidt tot een emissiereductie in combinatie met de mogelijke beïnvloeding van het mestgedrag van de varkens. Dat de uitslag hiervan nog niet bekend is, betekent niet dat er geen gebruik wordt gemaakt van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden. Verder zijn de investeringen van het project niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van de technieken. Uit het projectplan blijkt juist dat de investeringen betrekking hebben op de implementatie van de technieken om als toepassing in samenhang en afstemming met elkaar tot een lagere emissie te komen. Gelet hierop concludeert verweerder dat het project moet worden gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling.

Beoordeling door het College

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Pro Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd:

“85. „
industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;

86. „
experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten.

Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden.

Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden”

5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project ‘ [naam 4] ’ terecht heeft gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Uit het projectplan en het beroepschrift blijkt immers dat het project is gericht op de ontwikkeling van een nieuw commercieel product waarmee een emissiereductie kan worden gerealiseerd door een snelle en efficiënte manier van mestafvoer. Daarbij worden bestaande technieken toegepast en met elkaar gecombineerd. Dat alle technieken en materialen die worden gebruikt – zoals de mestgoten, de watergoten, de koelslangen en de rooster – al bestaan, heeft appellante niet betwist. Het project is niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Verder is het project niet zuiver gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en is er evenmin sprake van de bouw van een prototype in een laboratoriumomgeving. Weliswaar heeft appellante in haar beroepschrift aangevoerd dat zij met een prototype testen doet in een onderzoeksomgeving, maar deze testen hebben als hoofddoel de technische verbetering van het prototype. Vervolgens is het plan om het prototype te testen in een representatieve omgeving, namelijk bij [naam 7] , en door te ontwikkelen tot een volledig stalsysteem. Naar het oordeel van het College kwalificeert het project dus niet als industrieel onderzoek. De door appellante gemaakte vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678) gaat dus niet op.

Subsidiabele kosten

Standpunt appellante

6.1

Appellante voert aan dat alle kosten en uren uit de begroting direct te maken hebben met het project en verzoekt om toekenning van de aangevraagde subsidiabele kosten voor een viertal met naam genoemde medewerkers. De door hen uitgevoerde administratieve werkzaamheden behelzen het bijhouden en vastleggen van bevindingen uit de onderzoeken, het voeren van overleg, discussie over oorzaken en randvoorwaarden in het onderzoek en de resultaten, het uitzetten van zaken en de benodigde wijzigingen in de uitvoering van het onderzoek. Deze werkzaamheden zijn door de bij het onderzoek betrokken personen opgevoerd als administratieve kosten, maar als er onderzoekswerkzaamheden had gestaan, waren deze kosten, volgens appellante, wel subsidiabel geweest.

6.2

Daarnaast verzoekt appellante om € 22.000,- subsidie voor het verkrijgen van een vergunning. De hieraan verbonden werkzaamheden bestaan onder meer uit het vooroverleg met het bevoegde gezag, het opzetten van een milieutekening ten behoeve van een MER-beoordelingsnotitie, het verzorgen van een MER-beoordelingsnotitie, detailtekeningen van het stalsysteem, onderbouwing van de mestverwerking, geuronderzoek aan de voorgrond en de achtergrond, onderzoek naar luchtkwaliteit en stikstofberekeningen. Volgens appellante zijn deze werkzaamheden en de daaruit voortvloeiende kosten onlosmakelijk met het project verbonden. Zij kan daarom niet anders concluderen dan dat deze kosten op grond van artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, AGVV subsidiabel zijn als bijkomende algemene kosten.

6.3

Appellante is het verder niet eens met verweerders correctie op de subsidiabele kosten, omdat verweerder een lagere ammoniakreductie verwacht. Volgens appellante is de emissie van ammoniak bij de dragende zeugen en in de groepshokken nihil, aangezien de mest vrijwel direct de biogasinstallatie ingaat. De ammoniakreductie van 70% wordt dus ruimschoots gehaald, zodat de correctie van verweerder niet terecht is.

Standpunt verweerder

7. Verweerder stelt dat de administratieve kosten en de kosten voor het aanvragen van een vergunning niet subsidiabel zijn. Ten aanzien van de administratieve kosten stelt verweerder dat het overleg en het verzamelen en uitwerken van gegevens reeds subsidiabel is geacht bij de individuele deelnemers in combinatie met de technische assistentie en het projectmanagement door appellante. Wat betreft de kosten voor de vergunning stelt verweerder dat dit bijkomende kosten zijn die appellante maakt om te kunnen voldoen aan de subsidievoorwaarden. Verweerder beschouwt dit als kosten ten behoeve van de reguliere uitvoering van een veehouderij. Net als de administratieve kosten, zijn de kosten voor de vergunning geen redelijk gemaakte kosten die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit, als bedoeld in artikel 10 van Pro het Kaderbesluit, of bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Daarnaast is verweerder van mening dat binnen het project de vereiste minimale ammoniakreductie van 70% niet zal worden gehaald. De mest wordt immers buiten de stal opgeslagen in een mestsilo en wekelijks afgevoerd naar een mestverwerker. In het projectplan staan geen maatregelen beschreven die de uitstoot van mest buiten de stal tegengaan, terwijl die uitstoot reëel mag worden geacht. Om die reden heeft verweerder het verleende subsidiebedrag gecorrigeerd.

Beoordeling door het College

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan.

9. Naar het oordeel van het College heeft appellante bij haar aanvraag onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de administratieve werkzaamheden van de verschillende projectdeelnemers precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan activiteiten van het project. Gelet hierop heeft verweerder terecht geconcludeerd dat dit geen subsidiabele activiteiten zijn. Dat appellante in bezwaar en beroep alsnog een toelichting heeft gegeven over de inhoud van de administratieve werkzaamheden, leidt niet tot de conclusie dat deze werkzaamheden alsnog subsidiabel zijn. Voor de subsidieaanvraag van appellante geldt namelijk op grond van artikel 2.2.4, eerste lid, van de Regeling een tendersysteem. Het tendersysteem houdt in dat verlening van de subsidie mede afhankelijk is gesteld van een relatieve beoordeling en rangschikking ten opzichte van de verschillende andere aanvragen die in een bepaalde periode zijn ingediend. Dit systeem brengt met zich dat aanvragers niet na afloop van de indieningsperiode met aanvullende informatie over het door hun voorgestelde project kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:253, onder 9). Dit betekent dat verweerder bij de beoordeling van de subsidieaanvraag dient uit te gaan van de subsidieaanvraag met de bijbehorende bijlagen en dat hij de later door appellante ingebrachte onderbouwing niet kan meenemen in zijn beoordeling.

10. Wat betreft de kosten voor de vergunning is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.

11. Op de zitting heeft verweerder zijn standpunt dat binnen het project de vereiste minimale ammoniakreductie van 70% niet zal worden gehaald, niet langer gehandhaafd en gesteld dat het subsidiebedrag op dit punt ten onrechte is gecorrigeerd. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.

Conclusie

12. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het College niet over alle gegevens beschikt om het ten onrechte gecorrigeerde subsidiebedrag vast te stellen. Het College zal verweerder daarom opdragen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 2.059,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde van € 541,- per punt en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.059,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022.

w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries

BIJLAGE

Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening)

Artikel 2 Definities Pro

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

(…)

85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;

86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten.

(…)

90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd;

(…)

Artikel 25 Steun Pro voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten

1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.

2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën:

a. a) fundamenteel onderzoek;

b) industrieel onderzoek;

c) experimentele ontwikkeling;

d) haalbaarheidsstudies.

3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen:

(…)

e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien.

(…)

Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit)

Artikel 3

1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen.

(…)

Artikel 10

1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit.

(…)

Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (de Regeling)

Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187);

(…)

experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader;

(…)

industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader;

(…)

O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198)

(…)

Artikel 2.1.1. Uurtarief

Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60.

Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking

1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van:

a. een varkenshouderijonderneming;

b. een melkgeitenhouderijonderneming;

c. een melkveehouderijonderneming; of

d. een vleeskalverhouderijonderneming.

(…)

Artikel 2.2.4 Verdeling subsidieplafond

1. De minister verdeelt het subsidieplafond op volgorde van rangschikking van de aanvragen.

(…)

Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie

1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie:

a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek;

b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling;

(…)