Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/428
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2023 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. J. de Vet),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Procesverloop
Met het besluit van 24 juni 2019 heeft de minister aan [naam 1] een last onder dwangsom opgelegd met twee maatregelen wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).
Met het besluit van 11 december 2019 (invorderingsbesluit) heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 1.000,-, omdat niet aan de last onder dwangsom was voldaan.
Met het besluit van 19 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de last onder dwangsom niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 9 december 2022. De gemachtigden van partijen hebben aan de zitting deelgenomen.
Het College heeft de behandeling ter zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op een aantal vragen van het College.
De minister heeft in de brief van 23 december 2022 gereageerd op de vragen van het College.
[naam 1] heeft in de brief van 9 januari 2023 hierop gereageerd.
Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden. Het College heeft het onderzoek gesloten.
Samenvatting
In deze zaak moet het College allereerst de vraag beantwoorden of een door [naam 1] teruggestuurde envelop met daarop geschreven “Laat mijn met rust” moet worden aangemerkt als bezwaarschrift tegen het besluit dat in de envelop zat. Het College oordeelt dat dat niet het geval is. Uit deze woorden kan niet worden afgeleid dat [naam 1] het niet eens was met dat besluit – een last onder dwangsom – en daartegen bezwaar wilde maken. De minister heeft het bezwaar dus terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dat betekent dat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. Het College moet daarom uitgaan van de juistheid daarvan en de maatregelen die daarin zijn opgenomen.
Verder moet het College in deze zaak de vraag beantwoorden of de minister terecht een dwangsom heeft ingevorderd bij [naam 1] omdat [naam 1] één van de maatregelen uit de last onder dwangsom niet heeft nageleefd. Die maatregel luidt: ‘zorg ervoor dat uw dieren toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen’. Het College oordeelt dat niet is gebleken dat [naam 1] zich niet aan deze maatregel heeft gehouden. Dat betekent dat er geen dwangsom is verbeurd en dat de minister ten onrechte de dwangsom van € 1.000,- bij hem heeft ingevorderd.
De juridische onderbouwing van deze oordelen staat in de overwegingen hieronder.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 15 mei en 18 juni 2019 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) inspecties uitgevoerd op het bedrijf (een veehouderij) van [naam 1] . Tijdens deze inspecties hebben de toezichthouders overtredingen geconstateerd van het Besluit houders van dieren.
2. De minister heeft [naam 1] vervolgens op 24 juni 2019 een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij zijn aan hem de volgende maatregelen opgelegd:
“1. Zorg ervoor dat uw dieren toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen.
[…]
2. Zorg ervoor dat uw kalveren niet aangebonden worden gehouden.”
De minister heeft [naam 1] gelast deze maatregelen per direct te treffen op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, per controle met een maximum van € 3.000,- per overtreding. De last onder dwangsom geldt voor een termijn van één jaar.
Onderaan de last onder dwangsom is een rechtsmiddelenclausule opgenomen.
3. Op 3 juli 2019 heeft de minister de brief waarin de last onder dwangsom aan [naam 1] bekend is gemaakt, per post retour ontvangen. Op de voorkant van de envelop was het adres van [naam 1] doorgekrast. Op de achterkant van de envelop was met de hand geschreven: “Laat mijn met rust”.
De minister heeft op 11 juli 2019 de last onder dwangsom opnieuw toegezonden aan [naam 1] , dit keer aangetekend. De aangetekende brief is niet afgehaald en retour gestuurd.
4. Op 17 september 2019 hebben inspecteurs van de NVWA het bedrijf van [naam 1] opnieuw bezocht, onder meer om te controleren of [naam 1] had voldaan aan de last. Zij hebben hun bevindingen bij deze controle neergelegd in het rapport van bevindingen van 24 september 2019. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister geconcludeerd dat [naam 1] maatregel 1 van de last niet of onvoldoende had uitgevoerd en dat daarom van rechtswege een dwangsom van € 1.000,- was verbeurd. Met het invorderingsbesluit van 11 december 2019 heeft de minister deze dwangsom van € 1.000,- ingevorderd bij [naam 1] .
5. In de brief van 12 december 2019, door de minister ontvangen op 7 januari 2020, heeft [naam 1] bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Hij bestrijdt dat de kalveren bij de inspectie van 17 september 2019 onvoldoende toegang hadden tot vloeistoffen, aangezien ze twee maal per dag melk krijgen. Hij vindt dat de dwangsom daarom onterecht is ingevorderd. [naam 1] heeft bij zijn bezwaarschrift een verklaring van dierenarts [naam 2] gevoegd waarin deze aangeeft dat het niet nodig en ook niet wettelijk verplicht is om jonge kalveren onbeperkt toegang te geven tot water of melk, mits aan kalveren enkele keren per dag (liefst minimaal drie keer) water, electrolytenmix of melk verstrekt wordt.
6. [naam 1] heeft vervolgens in de bezwaarprocedure rechtsbijstand ingeschakeld. In de e-mail van 27 februari 2020 heeft de gemachtigde van [naam 1] aan de minister aangegeven dat het retour gezonden poststuk inzake de last onder dwangsom met daarop de aantekening “Laat mijn met rust” aangemerkt dient te worden als bezwaarschrift, dan wel als pro-forma bezwaarschrift. Hieruit volgt dat [naam 1] in de gelegenheid had moeten worden gesteld de gronden van het bezwaar in te dienen. Nu er tijdig een rechtsmiddel is ingesteld tegen de last onder dwangsom, is deze volgens [naam 1] niet onherroepelijk.
Bestreden besluit
7.1
De minister stelt zich op het standpunt dat de aantekening "Laat mijn met rust" op de achterzijde van de geretourneerde envelop van de last onder dwangsom niet kan worden aangemerkt als bezwaar tegen de last onder dwangsom. Alhoewel het indienen van een bezwaarschrift vormvrij is moet wel duidelijk zijn dat bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit. De minister heeft in het terugsturen van de envelop met deze aantekening geen verzoek gezien om een beslissing op bezwaar te nemen. Daarom heeft de minister [naam 1] geen herstelmogelijkheid geboden als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft het e-mailbericht van de gemachtigde van [naam 1] van 27 februari 2020 wél aangemerkt als bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom, maar heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het is ingediend na het verstrijken van de bezwaartermijn van zes weken. De minister is dan ook niet ingegaan op de inhoudelijke bezwaren die [naam 1] heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom.
7.2
De minister heeft het bezwaar van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. De minister stelt zich op het standpunt dat uit het rapport van bevindingen van 24 september 2019 volgt dat [naam 1] niet heeft voldaan aan de bij de last onder dwangsom opgelegde maatregel 1. Het door [naam 1] aan de kalveren aangeboden drinkwater was ten tijde van de controle niet van passende kwaliteit. Artikel 1.7, onder f, van het Bhd is daarmee overtreden.
Is het bezwaar tegen de last onder dwangsom terecht niet-ontvankelijk verklaard?
8.1
[naam 1] betoogt dat uit de aantekening op de envelop wel degelijk blijkt dat hij het niet eens is met het besluit en dat dit had moeten worden aangemerkt als bezwaarschrift. De gronden die later door de gemachtigde van [naam 1] zijn aangevoerd hadden daarom niet gepasseerd mogen worden. De minister is daar ten onrechte niet inhoudelijk op ingegaan in het bestreden besluit. Op de zitting heeft de gemachtigde van [naam 1] aangegeven dat [naam 1] op leeftijd is en alleenstaand. Het is zijn ervaring als gemachtigde dat [naam 1] het lastig vindt om te communiceren. [naam 1] draagt zijn bedrijf en zijn dieren een warm hart toe en had toentertijd heel erg het gevoel dat hij werd tegengewerkt door de overheid. Volgens de gemachtigde moet dit ook duidelijk zijn geweest bij de minister. Deze had [naam 1] , gegeven deze omstandigheden, dan ook in de gelegenheid moeten stellen om gronden van bezwaar aan te voeren.
8.2.1
Het College oordeelt dat de minister de aantekening op de envelop terecht niet heeft aangemerkt als bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom.
Of een schrijven een bezwaarschrift is in de zin van artikelen 6:4 en 7:1 van de Awb, is onder meer afhankelijk van de bewoordingen en de strekking daarvan. De aantekening “Laat mijn met rust” op de envelop is erg kort en gaat niet inhoudelijk in op het besluit in de envelop. Uit deze woorden kan niet worden afgeleid dat [naam 1] het niet eens was met de last onder dwangsom en daartegen bezwaar wilde maken. De woorden zouden bijvoorbeeld ook kunnen betekenen dat [naam 1] juist geen enkel contact met de minister wenste.
8.2.2
Dit betekent dat van een binnen de bezwaartermijn ingediend bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom geen sprake is. De minister heeft de na het verstrijken van de bezwaartermijn door de gemachtigde van [naam 1] op 27 februari 2020 gestuurde e-mail, waarin wordt betoogd dat de aantekening op de envelop aangemerkt moet worden als pro-forma bezwaarschrift, dan ook terecht niet aangemerkt als aanvulling op een tijdig gemaakt bezwaar, maar als zelfstandig bezwaarschrift. Dit bezwaarschrift is ingediend (lang) na het verstrijken van de bezwaartermijn. Er is geen reden om aan te nemen dat [naam 1] met deze late indiening van het bezwaarschrift redelijkerwijs niet in verzuim is geweest. [naam 1] kon op eenvoudige wijze kennis nemen van de bezwaarmogelijkheid, omdat in de rechtsmiddelenclausule die is opgenomen onderaan de last onder dwangsom, duidelijk is uitgelegd dat hij, als hij het niet eens is met de last, daartegen bezwaar kan maken en hoe en waar hij dat kan doen. Het College gaat ervan uit dat [naam 1] in staat was dit te begrijpen. Dat [naam 1] wel in staat is om tegen een besluit waarmee hij het niet eens is, bezwaar te maken kan worden afgeleid uit het feit dat hij wel tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het invorderingsbesluit dat hierna zal worden behandeld. De minister heeft het bezwaar tegen de last onder dwangsom dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn.
8.2.3
Het beroep van [naam 1] , voor zover dat is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom, slaagt niet. Dat betekent dat de last onder dwangsom onherroepelijk is.
Is terecht besloten tot invordering van de dwangsom?
9.1
[naam 1] bestrijdt dat bij de inspectie op 17 september 2019 is gebleken dat hij maatregel 1 van de last onder dwangsom niet of onvoldoende heeft uitgevoerd. Het enkele feit dat de kalveren geen permanente toegang hadden tot vers water is daarvoor geen aanwijzing. [naam 1] verwijst in dit verband naar artikel 2.41, eerste en tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.42, eerste en tweede lid, van het Bhd. Uit artikel 2.42, eerste lid, van het Bhd volgt dat het voldoende is om de kalveren twee maal per dag melk te geven. Dierenarts [naam 2] heeft desgevraagd, ter verduidelijking van zijn in bezwaar afgegeven verklaring, aan [naam 1] te kennen gegeven dat tegenwoordig wordt aangeraden jonge kalveren drie maal per dag melk te geven, maar dat de door [naam 1] gehanteerde werkwijze niet fout is. [naam 1] wijst verder op artikel 2.42, tweede lid, van het Bhd waaruit volgt dat permanente toegang voor kalveren tot vers water alleen nodig is als het erg warm weer is of als de kalveren ziek zijn. Van geen van deze situaties was op 17 september 2019 sprake. Permanente beschikbaarheid van drinkwater is behoudens deze bijzondere situaties dan ook geen vereiste. Dat er daarnaast een emmer met vervuild water in het hok aanwezig is, is geen omstandigheid op grond waarvan kan worden aangenomen dat de kalveren onvoldoende te drinken hebben gehad. De emmer was niet bedoeld voor drinkwater en kalveren drinken ook niet van vervuild drinkwater, zoals dierenarts [naam 2] heeft bevestigd.
9.2
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
9.3
Het College stelt voorop dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de last onder dwangsom onherroepelijk is. Dit betekent dat deze last – en de daarin aan [naam 1] opgelegde maatregel 1 – in rechte is komen vast te staan en als mogelijke grondslag kon dienen voor het naar aanleiding daarvan genomen invorderingsbesluit. In geschil is vervolgens of de minister terecht heeft vastgesteld dat bij de inspectie op 17 september 2019 niet was voldaan aan de in de last onder dwangsom opgelegde maatregel 1: “Zorg ervoor dat uw dieren toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen.”
9.4
In het rapport van bevindingen van 24 september 2019 is over de inspectie op 17 september 2019 het volgende vermeld:
“Tenslotte zag ik in het linkerhok (met drie kalveren) een emmer met grijsbruin water staan. Ik zag dat dit water vervuild was, en daardoor niet meer geschikt was als drinkwater voor kalveren. Nadat ik hier een opmerking over had gemaakt, zag ik dat dhr. [naam 1] deze emmer leeggooide. Ik hoorde dhr. [naam 1] zeggen dat de kalveren niet van het water dronken, maar er met hun poten in gingen staan waardoor het vies werd.
Verder zag ik nog wel drie speenemmers bij dit hok hangen, met melkresten. Ik zag dat in één van de speenemmers nog een laagje melk aanwezig was, maar ik zag dat deze melk vervuild was met stro en bladeren. Ik zag dat in het rechterhok (met één kalf) in het geheel geen water of een andere wijze van vochtvoorziening aanwezig was. Ik zag bij dit kalf slechts een lege speenemmer met melkresten.
Ik zag dat vier kalveren geen toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water konden voldoen.
Hieruit bleek mij dat er werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 1.7, onder f, van het Besluit houders van dieren.”
9.5
Het College oordeelt dat uit deze bevindingen niet blijkt dat [naam 1] maatregel 1 niet heeft uitgevoerd. Daarvoor is allereerst van belang dat uit artikel 2.42, eerste lid, van het Bhd volgt dat aan kalveren ouder dan twee weken ook andere vloeistoffen dan water kunnen worden verstrekt om in hun behoefte aan drinken te voorzien. De bevindingen waar het hier om gaat hebben specifiek betrekking op dergelijke kalveren. [naam 1] heeft aangegeven dat hij zijn kalveren twee keer per dag melk geeft en dat hij daar steeds bij aanwezig is. De bevindingen van de toezichthouders geven geen aanknopingspunten om er aan te twijfelen dat de kalveren twee keer per dag melk kregen. Er zijn ten tijde van de inspectie om 14.40 uur inderdaad (bijna) lege speenemmers aangetroffen bij de kalveren. Maar de aanwezigheid van lege speenemmers betekent nog niet dat [naam 1] de kalveren niet eerder op de dag melk heeft gegeven. Ook bevat het rapport van bevindingen geen beschrijving van de conditie van de kalveren of van hun gedrag die erop zou kunnen wijzen dat de kalveren een (structureel) tekort hadden aan vocht of voeding. Een verklaring van een toezichthoudend dierenarts waaruit dit zou kunnen blijken ontbreekt. Volgens een verklaring van dierenarts [naam 2] van 20 december 2019, die is gevoegd bij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit, is het niet nodig om jonge kalveren “ad lib” toegang te geven tot water of melk, mits de kalveren natuurlijk enkele keren daags (“liefst minimaal drie keer”) water, elektrolytenmix of melk wordt verstrekt. In beroep heeft de dierenarts dit volgens [naam 1] verduidelijkt en gezegd dat dierenartsen tegenwoordig weliswaar aanraden jonge kalveren driemaal daags “te voederen”, maar dat dit niet betekent dat tweemaal “voederen” – vroeger de staande praktijk en nog steeds veel toegepast – verkeerd is. Desgevraagd heeft de minister op de zitting bevestigd dat, als de kalveren twee keer per dag (genoeg) melk krijgen ze in voldoende mate zijn voorzien van vocht en daarmee aan maatregel 1 is voldaan, mits de melk van passende kwaliteit was. Wat betreft dat laatste heeft de minister er ter zitting op gewezen dat de (resterende) melk in één van de speenemmers was vervuild met stro en bladeren, maar dit leidt naar het oordeel van het College niet tot het oordeel dat geen melk van passende kwaliteit is gegeven. Uit de aanwezigheid van stro en bladeren in de emmer blijkt namelijk niet dat de melk toen zij werd neergezet voor de kalveren en werd opgedronken, ook al vervuild was met stro en bladeren. Ook de aanwezigheid van een emmer met grijsbruin water is onvoldoende om vast te stellen dat maatregel 1 niet is uitgevoerd. Het water in de emmer was wellicht inderdaad niet schoon. Maar omdat aannemelijk is dat de kalveren hoofdzakelijk gevoederd worden met melk, zijn de kalveren voor hun behoefte aan drinken niet afhankelijk van het water in deze emmer.
9.6
Omdat het College tot de conclusie komt dat niet is gebleken dat [naam 1] maatregel 1 niet heeft nageleefd is geen dwangsom verbeurd. Dat betekent dat de minister ten onrechte heeft besloten tot invordering van die dwangsom. Het beroep voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit slaagt.
Conclusie
10. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard. Omdat het College oordeelt dat er geen dwangsom is verbeurd, kan het invorderingsbesluit niet in stand blijven. Het College ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het invorderingsbesluit van 11 december 2019 wordt herroepen.
Proceskosten
11. Het College veroordeelt de minister in de door [naam 1] gemaakte proceskosten in verband met het beroep tegen het invorderingsbesluit. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.674,-. Daarbij is uitgegaan van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1.
Schadevergoeding
12. [naam 1] heeft op de zitting medegedeeld dat hij – als het College oordeelt dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming – bij de minister een verzoek zal doen tot vergoeding van de als gevolg hiervan door hem geleden schade. Hij zal daarvoor eerst nagaan welke kosten hij heeft gemaakt. Ter voorlichting van [naam 1] merkt het College op dat het ervan uitgaat dat de minister de blijkens het vorenstaande ten onrechte ingevorderde dwangsom van € 1.000,- aan [naam 1] zal terugbetalen. Voor zover [naam 1] van plan is om vergoeding te vragen van de kosten die aan hem in rekening zijn gebracht voor herinspecties merkt het College op dat, omdat de last onder dwangsom in stand is gebleven, niet zonder meer valt in te zien dat die kosten in aanmerking komen voor vergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard;
- herroept het invorderingsbesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 181,- aan [naam 1] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.C. Stoové en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2023.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
Bijlage wettelijk kader
Besluit houders van dieren
Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
[…]
f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
[…]
Artikel 2.41. Voederen
1. Kalveren worden ten minste tweemaal per dag gevoederd.
2. Onverminderd de artikelen 1.7, onderdeel e, en 2.4, zesde lid, beschikken kalveren over voer dat beantwoordt aan de met hun gedrag samenhangende behoeften.
[…]
Artikel 2.42. Drenken
1. In afwijking van artikel 1.7, onderdeel f, kunnen aan een kalf ouder dan twee weken ook andere vloeistoffen dan water worden verstrekt om in zijn behoefte aan drinken te voorzien.
2. Bij warm weer en voor zieke kalveren is permanent vers drinkwater beschikbaar.
[…]