ECLI:NL:CBB:2023:303 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Boete voor slachthuis wegens onvoldoende controles bij on...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/1160

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2023 op het hoger beroep van:

[naam] B.V., te [plaats] (het slachthuis)

(gemachtigde: F.Th.M. Peters),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 november 2020, kenmerk ROT 19/2566, in het geding tussen

het slachthuis

de
minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)

(gemachtigde: mr. L. Harteveld-van den Bosch en mr. H.D. Strookman).

Procesverloop in hoger beroep

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 november 2020 (de aangevallen uitspraak) (niet gepubliceerd).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het College heeft de zaak op 13 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. L. Harteveld-van den Bosch namens de minister.

Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend, het slachthuis in de gelegenheid gesteld stukken in te sturen en de minister in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Het College heeft de zaak op 23 maart 2023 op een nadere zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. H.D. Strookman en ir. M. Dommelen namens de minister.

Op beide zittingen is deze zaak gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 20/1156, 20/1157, 20/1158 en 20/1159. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.

Grondslag van het geschil

1.1

Op 25 juli 2016 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het slachthuis bezocht en daar een overtreding geconstateerd. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 2 augustus 2016. In dit rapport staat – voor zover in dit hoger beroep van belang – het volgende vermeld:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in het gedeelte van de stal waar de schapen samengedreven worden om te worden geslacht.

Ik stelde vast dat dieren die onbedwelmd ritueel waren geslacht na het opheffen van de fixatie tekenen van bewustzijn/gevoeligheid vertoonden. Ik zag namelijk dat een schaap wat net gesneden was, aan het einde van de lopende band op de vloer viel en zich vervolgens oprichtte op 4 poten en enkele stappen kon zetten. De medewerker die ter plekke daar stond voor het ophangen van de schapen kon het dier belemmeren verder te lopen.

Door het te vroeg opheffen van de fixatie is dit dier ernstig vermijdbaar lijden berokkend.

Ik stelde vast dat niet stelselmatig controles werden uitgevoerd bij onbedwelmd ritueel geslachte dieren om zich ervan te verzekeren dat zij geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertonen voordat ze uit de fixatie worden losgemaakt. Ik zag namelijk dat de betreffende medewerker de trog waar de dieren in werden gefixeerd liet doorlopen zonder alle dieren stelselmatig te controleren”.

1.2

In het besluit van 17 februari 2017 (het boetebesluit) heeft de minister – op basis van het rapport van bevindingen en conform zijn voornemen tot het opleggen van een boete – aan het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-. Volgens de minister heeft het slachthuis bij dieren die onbedwelmd ritueel werden geslacht niet stelselmatig controles uitgevoerd om zich ervan te verzekeren dat de dieren geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertoonden voordat zij uit de fixatie werden losgemaakt. Hierdoor werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Het slachthuis heeft aldus in strijd gehandeld met de artikelen 3, eerste lid en 5, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).

1.3

Bij besluit van 12 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis tegen het besluit van 12 april 2019 gegrond verklaard in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), en de opgelegde boete met 20% verlaagd tot € 2.000,-. Het slachthuis heeft de (enige andere) beroepsgrond dat hij de fixatiebepalingen niet heeft overtreden, ter zitting ingetrokken.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1

Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Het College wijst erop dat waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening 1099/2009, deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

3.2

Artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Artikel 5, tweede lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt dat indien dieren zonder bedwelming worden gedood, de voor het slachten verantwoordelijke persoon stelselmatig controles uitvoert om zich ervan te verzekeren dat de dieren geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertonen voordat zij uit de fixatie worden losgemaakt, noch enig teken van leven vertonen voordat zij worden geslacht of gebroeid.

4. Het slachthuis voert aan dat hij op grond van regelgeving stelselmatig controles dient uit te voeren. In plaats daarvan zijn echter permanent medewerkers aanwezig bij het ritueel slachten middels een halssnede. Dit verklaart waarom het mogelijk was om onmiddellijk in te grijpen toen het (gesneden) dier zich oprichtte. Daarmee heeft het slachthuis meer dan voldaan aan de in de regelgeving vervatte instructie om regelmatig controles uit te voeren. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat hieraan aandacht is besteed. Het slachthuis voert verder aan dat hij zijn beroepsgrond dat hij de fixatiebepalingen niet heeft overtreden, niet heeft ingetrokken ter zitting bij de rechtbank.

5. De minister stelt dat uit het rapport van bevindingen is gebleken dat de voor het slachten verantwoordelijke persoon de fixatie van een net gesneden schaap heeft opgeheven terwijl het dier nog tekenen van bewustzijn vertoonde. Daarmee heeft het slachthuis artikel 5, tweede lid, van Verordening 1099/2009 overtreden. Het slachthuis dient namelijk elk dier te controleren voordat de fixatie opgeheven wordt. De omstandigheid dat een medewerker van het slachthuis heeft ingegrepen toen het dier zich na het opheffen van de fixatie oprichtte en op vier poten ging staan, doet niet af aan de geconstateerde overtreding. Het dier had nooit uit de fixatie mogen worden losgemaakt, aldus de minister.

6. De rechtbank heeft in haar uitspraak vastgesteld dat het slachthuis zijn beroepsgrond, inhoudende dat hij de fixatiebepalingen niet heeft overtreden, ter zitting van de rechtbank heeft ingetrokken en dat het slachthuis geen andere gronden heeft gericht tegen de vaststelling van de minister dat hij artikel 3, eerste lid, en artikel 5, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. Het slachthuis heeft ter zitting in hoger beroep aangevoerd dat hij de hierboven genoemde beroepsgrond ter zitting van de rechtbank niet heeft ingetrokken. Gelet op hetgeen hierna onder 7 wordt overwogen, kan naar het oordeel van het College in het midden blijven of het slachthuis deze grond in eerste aanleg uitdrukkelijk heeft prijsgegeven.

7. Het slachthuis heeft geen grond gericht tegen het rapport van bevindingen, zodat het College uitgaat van de juistheid van dit rapport. Uit de constateringen in het rapport van bevindingen dat een schaap na het opheffen van de fixatie aan het einde van de lopende band op de vloer viel en zich vervolgens oprichtte op vier poten en enkele stappen kon zetten, en dat de toezichthouder zag dat de medewerker de trog waarin de dieren werden gefixeerd liet doorlopen zonder alle dieren stelselmatig te controleren, blijkt dat het slachthuis niet heeft gecontroleerd of deze dieren nog tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertoonden voordat de fixatie werd opgeheven. In de stelling van het slachthuis dat, in plaats van het uitvoeren van stelselmatige controles, permanent medewerkers aanwezig zijn bij de rituele slacht, ziet het College een bevestiging van de juistheid van de hiervoor weergegeven constateringen in het rapport van bevindingen. Gelet op het voorgaande heeft de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht geoordeeld dat het slachthuis in strijd heeft gehandeld met de onder 1.2 genoemde bepalingen. De minister was dus bevoegd om aan het slachthuis een boete op te leggen.

8.1

Het slachthuis voert aan dat de rechtbank de hoogte van de boete niet volledig heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Hij stelt zich op het standpunt dat een verlaging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn geen recht doet aan het beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het slachthuis wijst erop dat gelet op artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechter een evenredigheidstoets moet uitvoeren. Het slachthuis heeft alle maatregelen getroffen om onmiddellijk in te grijpen, in het geval dat het geslachte dier na de halssnede nog tekenen van leven vertoont. Bij de beoordeling van de boete heeft de rechtbank hiermee geen rekening gehouden. Ter zitting van 13 juli 2022 heeft het slachthuis voorts een beroep gedaan op zijn slechte financiële situatie. Hij heeft daartoe vervolgens twee stukken ingebracht. Een van deze stukken is een verklaring van een accountant van 20 mei 2022, inhoudende dat een betaling van de NVWA-boetes van € 35.000,- het voortbestaan van de onderneming in gevaar kan brengen, dat de quick-ratio lager is dan 1 en de solvabiliteitsratio nihil is. Het andere stuk bestaat uit een balans en drie winst- en verliesoverzichten van de periodes tot en met mei 2022, juni 2022 en juli 2022.

8.2

Op 20 maart 2023 heeft het slachthuis het College geïnformeerd dat meerdere schuldeisers het faillissement van het slachthuis hebben aangevraagd en dat er ten minste één zitting hieromtrent heeft plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het slachthuis laten weten dat op 7 maart 2023 een zitting over die faillissementsaanvraag is geweest en dat over die aanvraag op 28 maart 2023 (weer) een zitting zou zijn.

9.1

De minister meent op basis van de aangeleverde stukken dat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn kortlopende schulden te betalen en dat er geen reden is om tot matiging van de boete over te gaan.

9.2

Ten eerste wijst de minister erop dat het slachthuis onderdeel uitmaakt van een conglomeraat van bedrijven die waarschijnlijk zeer nauw met elkaar samenwerken. Indien de genoemde vennootschappen de opdrachtgevers, de leveranciers en de afnemers van het slachthuis zijn, is niet uit te sluiten dat de slachttarieven niet marktconform zijn waardoor de jaarcijfers een te positief of een te negatief beeld van de werkelijkheid geven. Zonder de geconsolideerde jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat valt er voor de minister geen betrouwbaar oordeel te geven over de vraag of het slachthuis daadwerkelijk niet meer in staat zou zijn om de bestuurlijke boete te betalen.

9.3

Verder stelt de minister dat de beschikbare banktegoeden bijna al voldoende zijn om in een keer alle crediteuren te betalen. Daarnaast is er een flink bedrag aan direct opeisbare vorderingen zodat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn crediteuren – ook de minister voor wat betreft de onderhavige bestuurlijke boete – te betalen. Op basis van de voorlopige balansen berekent de minister een quick ratio die duidelijk groter is dan 1.

10.1

Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren.

10.2

Het College is van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College overweegt hiertoe als volgt.

10.3

De aan het slachthuis opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van Pro het EVRM brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van Pro het EU Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, en de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van Pro de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen.

10.4

De door het slachthuis genoemde omstandigheid dat hij alle maatregelen heeft getroffen om onmiddellijk in te kunnen grijpen, als geslachte dieren na de halssnede nog tekenen van leven vertoonden, is naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete leidt. Dat er onmiddellijk zou zijn ingegrepen, maakt de verweten handeling niet minder ernstig. Het leed dat aan het schaap is toegebracht toen het, nadat het te vroeg uit de fixatie is gehaald, van de band op grond viel, wordt niet weggenomen door handelingen die daarna plaatsvonden.

10.5

Het slachthuis heeft financiële stukken ingebracht. De minister heeft gemotiveerd gesteld dat zonder de jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat geen betrouwbaar oordeel kan worden gegeven over de draagkracht van het slachthuis. Het slachthuis heeft dit gemotiveerde betoog niet weersproken. Verder is van belang dat uit de overgelegde stukken blijkt dat in juli 2022 de liquide middelen en de vorderingen (debiteuren) voldoende hoog waren om de crediteuren te betalen. Dit betekent dat het slachthuis in ieder geval medio 2022, toen hij de stukken bij het College indiende, voldoende draagkracht had om de boete op dat moment te betalen. Het slachthuis heeft geen recentere financiële stukken ingediend. Met de ingebrachte financiële stukken heeft het slachthuis dus niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen.

10.6

Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat schuldeisers een verzoek tot faillietverklaring van het slachthuis hebben ingediend, hier evenmin een reden vormt voor matiging van de onderhavige boete. Aan te nemen valt dat de vorderingen van de minister worden meegenomen bij de afwikkeling van het eventuele faillissement. Dat bij die afwikkeling de mogelijkheid bestaat dat de vorderingen van de minister niet of niet volledig betaald worden, vormt geen aanleiding om de boete in de onderhavige procedure te matigen. Een eventueel faillissement zou overigens wel een reden tot matiging kunnen zijn, in het geval het faillissement een direct gevolg zou zijn van de opgelegde boete. Dat daarvan sprake is, heeft het slachthuis niet betoogd. Evenmin bieden de gedingstukken aanleiding om hiervan uit te gaan.

11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2023.

w.g. H.L. van der Beek w.g. C.D.V. Efstratiades

BIJLAGE

Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)

Artikel 3

Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten
1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

(…)

Artikel 5

Controles op bedwelming

1. (…)

2. Indien voor de toepassing van artikel 4, lid 4, dieren zonder bedwelming worden gedood, voert de voor het slachten verantwoordelijke persoon stelselmatig controles uit om zich ervan te verzekeren dat de dieren geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertonen voordat zij uit de fixatie worden losgemaakt, noch enig teken van leven vertonen voordat zij worden geslacht of gebroeid.

(…)

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

(…)

c. categorie 3: € 2.500,-

(…)

Regeling houders van dieren

Artikel 5.8 Verbodsbepaling

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3 (…) 5, (…) tweede lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

(…) Categorie

(…)