Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/951
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
AVR-Afvalverwerking B.V. te Rotterdam (de onderneming)
(gemachtigde: mr. J.P. Mosterd)
en
de minister voor Klimaat en Energie
(gemachtigden: mr. M. Wullink en M. Bos)
Procesverloop
Met het besluit van 20 december 2021 (besluit op aanvraag) heeft de minister de aanvraag van de onderneming van 12 oktober 2021 voor een subsidie op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (SDEK) afgewezen.
Met het besluit van 29 april 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Op 20 februari 2024 heeft de minister een aanvullend stuk ingediend.
De zitting was op 14 maart 2024. Daaraan hebben namens de onderneming [naam] en de gemachtigde van de onderneming deelgenomen, en namens de minister zijn gemachtigden. Het onderzoek is daarna gesloten.
Het College heeft het onderzoek heropend en de minister aanvullende vragen gesteld.
De minister heeft schriftelijk gereageerd op de vragen van het College.
De onderneming heeft naar aanleiding van de antwoorden van de minister een zienswijze ingediend.
Het College heeft het onderzoek op 7 mei 2024 gesloten.
Overwegingen
1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.1
De onderneming verwerkt diverse soorten restafval – met name (een restproduct van) papiervezels – tot hernieuwbare energie. Daarvoor heeft zij de beschikking over een Thermische Conversie Installatie (TCI) waarmee zij papiervezels kan omzetten in energie. Oorspronkelijk produceerde de TCI alleen elektriciteit, maar na aanpassingen aan de installatie door de onderneming kan de TCI zowel elektriciteit als warmte opwekken.
2.2
In 2004 is voor de TCI aan de onderneming Milieu Elektriciteitsproductie (MEP)-subsidie verleend. Deze subsidie was bedoeld voor installaties die elektriciteit opwekten uit biomassa. In 2012 is opnieuw subsidie verleend voor de TCI, dit keer op basis van het Besluit stimulering duurzame energieproductie (SDE), voor de opwekking van zowel elektriciteit als warmte. Om warmte te kunnen produceren, heeft de onderneming de TCI aangepast. De totale energieproductie bestaat na die aanpassingen uit (maximaal) 10 procent elektriciteit, en (meer dan) 90 procent warmte.
2.3
Deze zaak gaat over de afwijzing van de aanvraag van de onderneming voor een SDEK-subsidie voor de TCI. De minister heeft die aanvraag op grond van artikel 3, eerste lid, van de SDEK afgewezen omdat er voor de TCI al MEP-subsidie is verstrekt. Hij gaat er daarbij van uit dat de TCI in de kern nog dezelfde productie-installatie is. De vraag die bij het College voorligt, is of de TCI na de aanpassingen voor warmteproductie nog dezelfde productie-installatie is als die waarvoor MEP-subsidie is verstrekt. Ook moet het College de vraag beantwoorden of de minister de subsidieaanvraag terecht heeft afgewezen op grond van artikel 3, eerste lid, van de SDEK.
2.4
Op 20 februari 2024 heeft de minister het College een beschikking toegestuurd waarin hij afwijzend heeft beslist op een in 2022 ingediende subsidieaanvraag van de onderneming voor de TCI-installatie. Na de zitting heeft het College de minister nog enkele aanvullende vragen gesteld, waarop de minister heeft gereageerd en waarover de onderneming haar zienswijze heeft gegeven. Het College laat deze stukken buiten beschouwing omdat ze niet relevant zijn gebleken voor het oordeel in deze zaak.
Oordeel van het College
3 Tussen partijen is niet in geschil dat de onderneming voor de TCI al MEP- en SDE-subsidie heeft ontvangen. Artikel 3, eerste respectievelijk tweede lid, van de SDEK sluiten subsidieverlening uit als voor dezelfde productie-installatie al eerder MEP- of SDE-subsidie is verleend, tenzij sprake is van een van de in die leden genoemde uitzonderingen. Voor de toepasselijkheid van artikel 3, eerste en tweede lid, van de SDEK is dus allereerst van belang of de TCI nog dezelfde productie-installatie is als waarvoor de twee eerdere subsidies zijn verleend. Alleen als dat het geval is, komt het College toe aan de vervolgvraag welk lid van artikel 3 van Pro de SDEK in dit geval van toepassing is, en of zich een van de genoemde uitzonderingen voordoet.
De TCI is nog dezelfde productie-installatie als waarvoor MEP-subsidie is verleend
4.1
Naar aanleiding van de verstrekte SDE-subsidie in 2012, is de TCI zo gewijzigd dat de installatie naast elektriciteit ook warmte kon opwekken. De onderneming leidt hieruit af dat de TCI sindsdien een andere productie-installatie is geworden. Ter onderbouwing daarvan wijst zij op artikel 11 van Pro de Algemene uitvoeringsregeling stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (Uitvoeringsregeling) en op de uitspraken van het College van 15 september 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:285) en 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:499). In die uitspraken heeft het College geoordeeld dat als twee onderdelen van dezelfde machine onafhankelijk van elkaar kunnen opereren, gesproken kan worden van twee afzonderlijke productie-installaties. Volgens de onderneming kunnen het elektriciteitsdeel en het warmtedeel van de TCI onafhankelijk van elkaar werken, en is het warmtedeel daarmee een nieuwe productie-installatie.
4.2
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de SDEK bevat de definitie van het begrip ‘productie-installatie’. Voor zover hier relevant is een productie-installatie een samenstel van voorzieningen waarmee hernieuwbare energie wordt geproduceerd, waarbij onder een samenstel van voorzieningen wordt verstaan alle aanwezige middelen die onderling met elkaar zijn verbonden voor de productie van hernieuwbare energie. Artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling geeft vervolgens aan wanneer géén sprake is van dezelfde productie-installatie, namelijk onder meer als een installatie een andere opwekkingstechnologie gebruikt.
4.3
Het College volgt met verweerder de onderneming niet in haar standpunt dat het warmtedeel en het elektriciteitsdeel van de TCI moeten worden gezien als twee afzonderlijke productie-installaties. Zowel het gedeelte waarmee warmte wordt opgewekt, als het gedeelte dat elektriciteit opwekt, is verbonden met een wervelbedoven met stoomketel en turbine. Alle aanwezige middelen zijn dan ook onderling met elkaar verbonden voor de productie van hernieuwbare energie. Uit de definitie van ‘productie-installatie’ uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de SDEK, volgt niet dat van verschillende productie-installaties moet worden gesproken als een installatie twee verschillende soorten output (in dit geval elektriciteit en warmte) heeft. Ook maakt de TCI naar het oordeel van het College geen gebruik van verschillende opwekkingstechnologieën in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. De TCI wekt energie op door verbranding van papiervezels in de wervelbedoven, waarmee stoom wordt opgewekt in de ketel. Die opwekkingstechnologie is voor de productie van zowel elektriciteit als warmte dezelfde. De investering die de onderneming moest doen om de TCI ook geschikt te maken voor warmteproductie was van relatief beperkte omvang ten opzichte van de investering in de wervelbedoven.
4.4
Ook het beroep van de onderneming op de in 4.1 genoemde uitspraken van het College slaagt niet. De TCI is niet vergelijkbaar met de installaties die in die uitspraken centraal stonden. De uitspraak van 15 september 2016 gaat over een onderdeel dat werkte op biogas en een onderdeel dat aardgasgestookt was. In de uitspraak van 15 oktober 2019 ging het om enerzijds een houtverbrandingsinstallatie en anderzijds een houtvergassingsinstallatie. In beide gevallen konden de onderdelen onafhankelijk van elkaar functioneren omdat de input en verbrandingstechnologie anders was. In het geval van de TCI is er slechts één input, namelijk papiervezels, en de technologie om elektriciteit en warmte op te wekken is in beide gevallen dezelfde: verbranding in de wervelbedoven en opwekking van stoom in de ketel. In de genoemde zaken was er bovendien wel enige technische verbondenheid, maar die betrof alleen de meet- en regeltechniek. In het geval van de TCI beperkt de verbondenheid van het warmtedeel en het elektriciteitsdeel zich niet tot de meet- en regeltechniek. Beide onderdelen staan immers ook in verbinding met de wervelbedoven met stoomketel. Omdat het warmte- en elektriciteitsdeel allebei verbonden zijn met dezelfde opwekkingsbron, kan niet gesproken worden van technisch onafhankelijke onderdelen.
4.5
De minister heeft gezien het voorgaande op goede gronden geconcludeerd dat de TCI nog dezelfde productie-installatie is als waarvoor MEP- en SDE-subsidie is verleend.
Artikel 3, eerste lid, van de SDEK staat in de weg aan subsidieverlening
5.1
Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de minister de subsidieaanvraag op grond van artikel 3, eerste lid, van de SDEK mocht afwijzen. Volgens de onderneming staat dat lid niet in de weg aan subsidieverlening. Er is weliswaar MEP-subsidie toegekend voor de TCI, maar er is daarna ook SDE-subsidie toegekend. Daarom moest de minister artikel 3, tweede lid, van de SDEK toepassen. De TCI valt onder de daarin genoemde uitzonderingen, zodat de onderneming alsnog recht heeft op subsidie. De minister stelt daar tegenover dat hij op grond van artikel 3, eerste lid, van de SDEK niet nogmaals subsidie mag verstrekken als voor een installatie al MEP-subsidie is verstrekt, tenzij een van de daar genoemde uitzonderingen van toepassing is. Hij voert aan dat de TCI niet onder die uitzonderingen valt. Aan artikel 3, tweede lid, van de SDEK komt de minister niet toe.
5.2
Het College volgt het standpunt van de minister dat artikel 3, eerste lid, van de SDEK in de weg staat aan subsidieverstrekking, ook al zou er op basis van het tweede lid van dat artikel een recht op subsidie bestaan. Als de onderneming voor de TCI alleen SDE-subsidie had ontvangen, dan was artikel 3, tweede lid, van de SDEK van toepassing en was aan de orde gekomen of een van de daarin genoemde uitzonderingen van toepassing was. Aan die beoordeling komt het College echter niet toe, omdat vaststaat dat de onderneming voor de TCI ook MEP-subsidie heeft ontvangen. Uit de formulering van artikel 3, eerste lid, van de SDEK blijkt dat deze bepaling dwingend voorschrijft dat niet nogmaals subsidie wordt verstrekt, tenzij een van de daar genoemde uitzonderingen van toepassing is.
5.3
Het College stelt vast dat geen van de uitzonderingen genoemd in artikel 3, eerste lid, van de SDEK op de situatie van de onderneming van toepassing is. De minister heeft er terecht op gewezen dat de TCI niet onder een categorie productie-installaties valt die in 2021 bij ministeriële regeling als uitzondering in het kader van artikel 3, eerste lid onder a, van de SDEK is aangewezen. Verder heeft de onderneming niet aannemelijk gemaakt dat de TCI ingrijpend wordt uitgebreid in capaciteit, zodat ook de in artikel 3, eerste lid, onder b, van de SDEK genoemde uitzonderingsgrond niet van toepassing is. De onderneming heeft er herhaaldelijk op gewezen dat de TCI naar aanleiding van de subsidieverlening in 2012 ingrijpend is uitgebreid in capaciteit omdat toen het warmtedeel aan de installatie werd toegevoegd. Voor de beoordeling van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de SDEK is echter van belang of de installatie in het kader van de SDEK-aanvraag ingrijpend wordt uitgebreid. Dat is niet het geval. De voorgenomen uitbreiding betreft de toevoeging van een rookgascondensor aan de TCI. Naar het oordeel van het College heeft de minister terecht geconcludeerd dat de rookgascondensor alleen zorgt voor een efficiëntere werking van de TCI, maar deze niet uitbreidt met een nieuwe productie-eenheid in de zin van artikel 1 van Pro de Uitvoeringsregeling. De rookgascondensor kan niet zelfstandig worden ingezet voor het opwekken van hernieuwbare energie.
5.4
De conclusie is de volgende. De onderneming heeft al MEP-subsidie gekregen voor de TCI. Artikel 3, eerste lid, van de SDEK schrijft in dat geval dwingend voor dat de minister niet nogmaals subsidie verstrekt, tenzij een van de daarin genoemde uitzonderingen van toepassing is. Dat is niet het geval. De minister heeft de subsidieaanvraag van de onderneming daarom op goede gronden afgewezen.
Het bestreden besluit is niet in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur
6.1
De onderneming heeft nog aangevoerd dat de minister zich onvoldoende heeft verdiept in de werking van de TCI, waardoor het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. Ook is het besluit volgens de onderneming in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de minister erkent dat de installatie is gewijzigd, maar hij daaraan niet de conclusie verbindt dat de onderneming opnieuw recht heeft op subsidie. Tot slot voert de onderneming aan dat er een gerede kans bestaat dat de TCI zonder subsidie stil komt te staan, waardoor het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
6.2
Het beroep van de onderneming op deze beginselen van behoorlijk bestuur slaagt niet. Van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek is naar het oordeel van het College geen sprake. De minister motiveert in het bestreden besluit uitvoerig en op goede gronden dat de TCI dezelfde productie-installatie is als waarvoor MEP-subsidie is verstrekt, dat artikel 3, eerste lid, van de SDEK daarmee van toepassing is, en dat geen van de daarin genoemde uitzonderingen zich voordoet. Dat de minister opmerkt dat de TCI over de jaren heen is uitgebreid, wat feitelijk juist is, maakt nog niet dat hij daarom op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd met artikel 3, eerste lid, van de SDEK subsidie zou moeten verstrekken. Met betrekking tot het beroep op strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft de onderneming gesteld dat de TCI stil komt te staan als zij geen subsidie krijgt, maar zij heeft voor die stelling geen nadere onderbouwing gegeven. De onderneming heeft daarom naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat de gevolgen van het bestreden besluit zodanig onevenwichtig zijn dat de minister alsnog subsidie had moeten verstrekken.
Conclusie
7 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, mr. H.O. Kerkmeester en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2024.
w.g. M.C. Stoové w.g. T.D. Geldof
Bijlage
Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
h. productie-installatie: een samenstel van voorzieningen waarmee hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas of hernieuwbare warmte wordt geproduceerd, dan wel broeikasgas wordt verminderd, waarbij onder een samenstel van voorzieningen wordt verstaan alle aanwezige middelen die onderling met elkaar zijn verbonden voor de productie van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas of hernieuwbare warmte dan wel vermindering van broeikasgas.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, en tweede lid, aanhef en onder a en b
1. Geen subsidie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt verstrekt indien voor dezelfde productie-installatie reeds op grond van de MEP of de OV-MEP subsidie van meer dan € 0,00 is verstrekt, tenzij:
a. het een productie-installatie betreft waarmee hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas, hernieuwbare warmte of hernieuwbare warmte en hernieuwbare elektriciteit wordt geproduceerd door middel van biomassa en die behoort tot een bij ministeriële regeling aangewezen categorie productie-installaties;
b. de productie-installatie ingrijpend wordt uitgebreid in capaciteit of geheel wordt vervangen.
2. Geen subsidie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt verstrekt indien voor dezelfde productie-installatie reeds op grond van dit besluit subsidie is verstrekt, tenzij:
a. het een productie-installatie betreft waarmee hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas, hernieuwbare warmte of hernieuwbare warmte en hernieuwbare elektriciteit wordt geproduceerd door middel van biomassa of broeikasgas wordt verminderd en die behoort tot een bij ministeriële regeling aangewezen categorie productie-installaties;
b. de productie-installatie ingrijpend wordt uitgebreid in capaciteit of geheel wordt vervangen.
Algemene uitvoeringsregeling stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie
Artikel 1
-
productie-eenheid: deel van een productie-installatie dat zelfstandig kan worden ingezet voor het opwekken van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbare warmte of de productie van hernieuwbaar gas.
productie-eenheid: deel van een productie-installatie dat zelfstandig kan worden ingezet voor het opwekken van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbare warmte of de productie van hernieuwbaar gas.
Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b
1. Voor de toepassing van artikel 3, eerste en tweede lid, van het besluit geldt dat geen sprake is van dezelfde productie-installatie wanneer:
b. het een productie-installatie met een andere opwekkingstechnologie betreft.
Artikel 12, eerste lid
1. Onder ingrijpende uitbreiding als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdeel b, en derde lid, onderdeel b, van het besluit wordt verstaan een uitbreiding van een bestaande productie-installatie met ten minste één productie-eenheid.
Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie en klimaattransitie 2021
Artikel 6, tweede lid
2. Als productie-installaties die als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van het besluit worden aangewezen:
a. productie-installaties waarmee hernieuwbaar gas door biomassa wordt geproduceerd als bedoeld in artikel 27;
b. productie-installaties waarmee hernieuwbare warmte of hernieuwbare elektriciteit en hernieuwbare warmte uit biomassa wordt geproduceerd als bedoeld in artikel 39; en
c. productie-installaties waarmee hernieuwbare warmte of hernieuwbare elektriciteit en hernieuwbare warmte uit biomassa wordt geproduceerd als bedoeld in de artikelen 43 en 57, eerste lid.