Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/301
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] (vennootschap onder firma)
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mrs. L. Anvelink en M. van den Brink)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop
Met het besluit van 18 november 2020 heeft de minister het verzoek van de vennootschap onder firma om herziening van de eerder door hem genomen besluiten van 23 mei 2017,
2 juni 2017 en 25 februari 2019 afgewezen.
Met het besluit van 27 januari 2021 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (bestreden besluit).
De vennootschap onder firma heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 20 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de vennootschap onder firma, bijgestaan door de gemachtigde van de vennootschap onder firma, en de gemachtigden van de minister.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Besluitvorming
1.1
De vennootschap onder firma heeft in de Gecombineerde opgave van 14 mei 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd (verzamelaanvraag 2016). Daarbij heeft de vennootschap onder firma opgegeven dat zij ruim 488 hectare subsidiabele landbouwgrond heeft.
1.2
Met de besluiten van 22 en 23 februari 2017 heeft de minister de verzamelaanvraag 2016 afgewezen. Volgens de minister voldeed de vennootschap onder firma niet aan het vereiste van actieve landbouwer.
1.3
Met de besluiten van 23 mei en 2 juni 2017 heeft de minister de bezwaren tegen die besluiten ongegrond verklaard. Om als actieve landbouwer in de zin van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) te worden aangemerkt, moest de aanvrager op de peildatum 15 mei 2016 in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) zijn ingeschreven met een landbouwactiviteit als hoofdactiviteit. De vennootschap onder firma stond op de peildatum ingeschreven met de hoofdactiviteit ‘productie van elektriciteit door zonnecellen, warmtepompen en waterkracht’ en voldeed daarom niet aan deze eis. De accountantsverklaring, waarmee de vennootschap onder firma wil aantonen dat landbouwactiviteiten een belangrijk deel van de totale economische activiteiten uitmaken, is te laat aangeleverd. De minister heeft de accountantsverklaring daarom niet betrokken bij de beoordeling.
1.4
Met de uitspraak van 11 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:666) heeft het College de beroepen tegen de besluiten van 23 mei en 2 juni 2017 gegrond verklaard en de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen.
1.5
Met het besluit van 25 februari 2019 heeft de minister de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
1.6
Met de uitspraak van 14 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:26) heeft het College het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, met instandlating van de rechtsgevolgen. Het College oordeelde dat de minister het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd, maar dat de inhoudelijke beroepsgronden van de vennootschap onder firma niet slagen. Hierbij heeft het College voor zover van belang het volgende overwogen:
“6.2 [...] Zoals het College al eerder heeft overwogen (zie de eerdere uitspraak tussen partijen van 11 december 2018 en de uitspraak van 8 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:567)), dient een landbouwer om aan het bepaalde in artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling te voldoen, op de uiterste datum voor het indienen van de verzamelaanvraag met een landbouwactiviteit als eerstgenoemde en daarmee als hoofdactiviteit van de onderneming geregistreerd te zijn in het handelsregister van de KvK. De ondernemer is zelf verantwoordelijk voor de correcte inschrijving van zijn bedrijfsactiviteiten in het handelsregister. Het belang van de rangorde van die inschrijving mag in redelijkheid voldoende duidelijk worden geacht. De landbouwer kan eenvoudig controleren of hij op een juiste wijze in het handelsregister staat ingeschreven en voldoet aan de vereisten van artikel 2.3, derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. Indien dit niet het geval blijkt te zijn, is het eenvoudig om de registratie aan te (laten) passen. […]
6.5
Het voorgaande brengt mee dat de inschrijving van appellante in het handelsregister van de KvK op 15 mei 2016 niet voldeed aan artikel 2.3, vierde lid, van de
Uitvoeringsregeling. Appellante diende dan ook op andere wijze dan door middel van een inschrijving in het handelsregister aan te tonen dat zij in 2016 een actieve landbouwer was, namelijk door het indienen van een accountantsverklaring. […]
7.1 […]
is bepaald dat alle bewijsstukken die nodig zijn dan wel nodig geacht worden door de bevoegde autoriteit voor de beoordeling van de aanvraag met de aanvraag moeten worden overgelegd. Uit artikel 4.2 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de uiterste datum voor het indienen van de verzamelaanvraag in 2016 13 juni 2016 is. Het College is van oordeel dat uit de Verordeningen en de Uitvoeringsregeling volgt dat de uiterste termijn voor het indienen van de verzamelaanvraag [...] een fatale termijn is, die eindigt bij het verstrijken van de kortingsperiode.
7.2
Het College stelt vast dat appellante de verzamelaanvraag vóór 13 juni 2016 en de
accountantsverklaring op 31 maart 2017, en dus na 13 juni 2016 heeft ingediend. Nu
appellante haar accountantsverklaring pas op 31 maart 2017 heeft overgelegd, is deze te laat ingediend en hoefde verweerder deze verklaring niet mee te nemen in zijn beoordeling of appellante als actieve landbouwer kan worden aangemerkt in het kader van de aanvraag om uitbetaling van de betalingsrechten, behoudens overmacht of uitzonderlijke omstandigheden (artikel 13, eerste lid, van Verordening 640/2014). Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden zijn niet gesteld of gebleken.”
1.7
Met die uitspraak van het College heeft het besluit van 25 februari 2019 formele rechtskracht gekregen.
1.8
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen de afwijzing van dat herzieningsverzoek ongegrond verklaard, met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de minister heeft de vennootschap onder firma geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden gesteld en is evenmin gebleken dat de besluitvorming evident onredelijk is geweest.
Het toetsingskader
2.1
De vennootschap onder firma vraagt om herziening van een onherroepelijk geworden besluit. Daarvoor geldt het volgende toetsingskader. Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van Pro de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
2.2
Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering van het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301 onder 5.2).
2.3
Het College stelt vast dat de minister in deze zaak in overeenstemming met zijn vaste bestuurspraktijk overeenkomstige toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Op de zitting heeft de vennootschap onder firma bevestigd dat zij in beroep geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in dat artikel heeft gesteld. Het geschil tussen partijen beperkt zich daarom tot de vraag of de weigering van de minister om terug te komen van de eerdere afwijzing evident onredelijk is. Daarnaast heeft de vennootschap onder firma een verzoek om vergoeding van immateriële schade gedaan in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beoordeling van het beroep op evidente onredelijkheid
3.1
De maatschap voert aan dat de weigering van de minister om terug te komen van het afwijzingsbesluit evident onredelijk is. De afwijzing van de GLB-uitbetalingen in 2016 raakt de kern van het functioneren van het bedrijf omdat hierdoor een zeer groot bedrag (ongeveer
€ 200.000,-) is misgelopen. Die financiële gevolgen moeten worden afgezet tegen de omstandigheid dat de afwijzing is gebaseerd op de niet gestaafde veronderstelling van de minister dat de bovenste geregistreerde activiteit in het handelsregister de hoofdactiviteit is. De volgorde van de geregistreerde activiteiten in het register wordt bepaald door de volgorde van aanmelding. Er bestaat geen definitie van het begrip hoofdactiviteit. De afwijzing raakt het eigendomsrecht als neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De vennootschap onder firma voert voorts aan dat de minister de productie van energie zelf aanmerkt als een verbrede landbouwactiviteit. Tot slot wijst de vennootschap onder firma op een andere zaak, waarin het bedrijf wel de gelegenheid heeft gekregen om de accountantsverklaring later in te dienen dan de zogenoemde fatale termijn. Deze omstandigheden maken het bestreden besluit evident onredelijk, aldus de vennootschap onder firma.
3.2
De minister stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit niet evident onredelijk is. De minister kent veel gewicht toe aan het belang van de rechtszekerheid. Dat het besluit evident onredelijk uitpakt, heeft de vennootschap onder firma niet onderbouwd. Productie van energie valt niet onder de in artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vermelde landbouwactiviteiten. Verder zijn de door de vennootschap onder firma aangehaalde andere zaken waar anders zou zijn beslist nog niet onherroepelijk. In die zaken heeft de minister per abuis vermeld dat het bedrijf nog na de fatale termijn een accountantsverklaring kon indienen. De minister handhaaft dat standpunt niet in het verdere verloop van die procedures en hoeft niet aan deze gemaakte fout te worden gehouden.
3.3
Het College overweegt als volgt. Vanwege het zwaarwegende belang van de rechtszekerheid voert de minister een zeer terughoudend beleid bij het herzien van besluiten met formele rechtskracht. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:44 onder 5.5) is het aan de vennootschap onder firma om bijzondere feiten of omstandigheden te stellen die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister in haar geval minder belang had moeten toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van de vennootschap onder firma bij heroverweging. Dergelijke feiten en omstandigheden heeft de vennootschap onder firma niet gesteld. In de eerdere procedures heeft de vennootschap onder firma alles naar voren kunnen brengen over haar omstandigheden ter onderbouwing van haar betoog dat zij als actieve landbouwer moest worden aangemerkt. Het beroep van de vennootschap onder firma op artikel 1 van Pro het EP maakt het voorgaande niet anders, nu dit beroep niet steunt op nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht meer gewicht toegekend aan het belang van rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van de vennootschap onder firma bij heroverweging.
Conclusie met betrekking tot het beroep
4 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beoordeling van het beroep op overschrijding van de redelijke termijn
5.1
De vennootschap onder firma heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Als uitgangspunt in niet-punitieve zaken geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister.
5.2
De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 14 december 2020. De redelijke termijn is op het moment van het doen van deze uitspraak met ruim negentien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De vennootschap onder firma heeft daarom recht op € 2.000,- schadevergoeding. De behandeling van het bezwaar heeft minder dan een half jaar geduurd (namelijk ongeveer anderhalve maand), terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding is dus geheel aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom, met toepassing van artikel 8:88 van Pro de Awb, de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding. Het College zal verder de Staat veroordelen in de proceskosten van de vennootschap onder firma in verband met het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College begroot die kosten op
€ 437,50 (1 punt voor het verzoek, wegingsfactor 0,5; waarde per punt € 875,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan de vennootschap onder firma van immateriële schade tot een bedrag van € 2.000,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de vennootschap onder firma tot een bedrag van
€ 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 juli 2024.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M. Pier