Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/965
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2025 in de zaak tussen
[Stichting] , te [plaats]
(gemachtigde: T. de Jonge)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
Procesverloop
Met het besluit van 28 september 2022 (primaire besluit) heeft de minister afwijzend beslist op het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen het beregenen van landbouwgewassen met poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS) houdend effluent van een afvalwaterzuiveringsinstallatie (awzi).
Met het besluit van 16 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft aanvullende gronden van beroep en nadere stukken ingediend.
De zitting was op 30 augustus 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en B [naam 2] namens de stichting, en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1 De stichting heeft op 15 februari 2022 de Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (GS) en Rijkswaterstaat verzocht handhavend op te treden tegen (onder meer) de lozing van PFAS in de Westerschelde. Op 9 mei en 22 juni 2022 heeft de stichting dat verzoek aangepast en verzocht om handhavend op te treden tegen het beregenen van landbouwgewassen met PFAS houdend effluent van een awzi in Zeeland.
2.1
Op 6 juli 2022 hebben de GS het handhavingsverzoek voor wat betreft het beregenen van humane voedingsmiddelen doorgestuurd aan de minister (NVWA). Voor wat betreft het handhavend optreden dat ziet op ‘niet provinciale inrichtingen’ en awzi’s hebben de GS het handhavingsverzoek teruggestuurd aan de stichting op grond van artikel 2:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het onvoldoende duidelijk is welke niet-provinciale inrichtingen het betreft. Voor het overige hebben de GS het handhavingsverzoek met het besluit van 14 december 2022 afgewezen, omdat er geen sprake is van een overtreding waarvoor zij bevoegd zijn om handhavend op te treden. Dat besluit ligt hier niet voor.
2.2
Met het primaire besluit heeft de minister het handhavingsverzoek van de stichting afgewezen, omdat er geen regels zijn over het gebruik van effluent uit een awzi voor het beregenen van landbouwgewassen die binnen de bevoegdheid van de NVWA vallen. Er is daarom geen sprake van een mogelijke door de NVWA te handhaven overtreding. In het bestreden besluit, waarbij de minister het primaire besluit handhaaft, wijst hij erop dat er geen regels zijn die hij kan handhaven als het gaat om bescherming tegen PFAS in landbouwgewassen.
Standpunt van de stichting
3 De stichting stelt dat hier sprake is van een overtreding van wettelijke voorschriften. Voor het gebruik van effluent van een awzi (afvalstoffen) is namelijk een vergunning van de GS nodig, maar deze is niet aangevraagd en dus ook niet verleend. Zoals ook de minister stelt zijn de GS het bevoegde gezag voor de vergunningverlening en handhaving. Maar de stichting vindt dat de NVWA ook handhavend zou kunnen optreden. Het toepassen van PFAS houdend effluent in de productie van levensmiddelen is namelijk direct in strijd met voedselveiligheid. De NVWA had in dit geval op zijn minst een brief aan de awzi’s kunnen sturen over de onwenselijkheid van het gebruik van dit effluent.
Standpunt van de minister
4 De minister merkt allereerst op dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit slechts kan worden toegepast als is gebleken van een overtreding. Daar is in dit geval geen sprake van. Het beregenen van landbouwgewassen wordt weliswaar gereguleerd door de Plantgezondheidswet (Pw) en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), maar het beregenen van landbouwgewassen met PFAS houdend effluent van een awzi is niet gereguleerd en dus ook niet verboden door de Pw. De Wgb ziet alleen op gewasbeschermingsmiddelen en biociden; het PFAS houdend effluent van een awzi is geen van beide. Tot slot heeft de minister nog bevoegdheden op het gebied van voedselveiligheid, waarvan de basis ligt in Verordening nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden. Een awzi valt echter niet onder de werking van die verordening omdat een awzi geen exploitant van een levensmiddelenbedrijf is. De minister concludeert daarom dat er geen wetgeving is rondom het gebruik van effluent uit een awzi voor beregening van gewassen. Daarom is de minister niet bevoegd handhavend op te treden.
Beoordeling door het College
5 Het College is van oordeel dat de minister het handhavingsverzoek van de stichting terecht heeft afgewezen. De reden daarvoor is dat een wettelijke grondslag voor handhavend optreden door de minister ontbreekt. Het College licht dit als volgt toe.
6 Een handhavingsverzoek is een verzoek aan een bestuursorgaan om te handhaven bij een (mogelijke) overtreding. Er moet dus sprake zijn van een (mogelijke) overtreding. In artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een overtreding een gedraging is die in strijd is met de wet- en regelgeving. In dit geval heeft de stichting niet kunnen concretiseren welke wet- of regelgeving is overtreden. Ook het College is niet gebleken van enige wet- of regelgeving over het gebruik van effluent uit een awzi voor beregening van gewassen die valt binnen de taken en bevoegdheden van de minister. Op de zitting heeft het College, samen met partijen, verkend of er toch aanknopingspunten zijn in de wet- en regelgeving en welke overheidsorganisaties bevoegd zouden kunnen zijn om handhavend op te treden. De minister heeft daarop toegezegd dit nader uit te zoeken en de stichting daarvan in kennis te stellen.
Conclusie
7 Het College heeft niet kunnen vaststellen dat in dit geval sprake is van een overtreding van enige wet- of regelgeving die valt binnen de taken en bevoegdheden van de minister. Daarom kan ook niet worden vastgesteld of sprake is van een mogelijke overtreding waartegen de minister handhavend had moeten optreden. Dit betekent dat de minister het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen.
8
Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.L. van der Beek en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. K. Naganathar