Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/257
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2025 in de zaak tussen
Stichting Animal Rights, te Den Haag
(gemachtigden: mr. M. van Duijn en mr. D. Delibes)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop
Met het besluit van 20 februari 2021 (verdachtverklaring) heeft de minister pluimvee van [naam] (maatschap) aangemerkt als verdacht van verspreiding van aviaire influenza (vogelgriep) en de maatschap een aantal maatregelen opgelegd, waaronder het preventief doden van pluimvee.
Met het besluit van 4 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting tegen de verdachtverklaring ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
In verband met het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is de Staat als partij aangemerkt.
De zitting was op 16 juli 2025. Namens de stichting heeft mr. D. Delibes aan de zitting deelgenomen en namens de minister de gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2 Op 19 februari 2021 is bij een leghennenbedrijf een besmetting met vogelgriep vastgesteld. De minister heeft maatregelen opgelegd aan het leghennenbedrijf en het pluimvee laten doden. De minister heeft daarnaast het pluimvee van de maatschap en een ander bedrijf binnen een straal van 1 kilometer van het leghennenbedrijf met ingang van 20 februari 2021 verdachtverklaard, maatregelen opgelegd en het pluimvee van deze bedrijven preventief laten doden. Verder heeft de minister 26 andere bedrijven binnen een straal van 10 kilometer van het leghennenbedrijf een vervoersverbod opgelegd. Op 31 maart 2021 heeft de minister de verdenking van het bedrijf van de maatschap opgeheven. De stichting, die opkomt voor het welzijn en leven van dieren, vindt dat de minister ten onrechte gezond pluimvee van de maatschap heeft laten doden.
Standpunten van partijen
3 De stichting voert aan dat de minister ten onrechte gezond pluimvee van de maatschap verdacht heeft verklaard en vervolgens preventief heeft laten doden, omdat dit zich binnen een straal van 1 kilometer tot het besmette leghennenbedrijf bevond. Dat handelen is prematuur en is niet mogelijk op grond van de wet- en regelgeving. Volgens de stichting zijn de risico’s op besmetting van andere dieren in de buurt van een besmet bedrijf veel kleiner dan de minister aanneemt. Uit onderzoek van Wageningen University & Research (Wageningen UR) uit 2021 blijkt dat de kans op besmetting via stalventilatie klein is. Verder blijkt het nut en de noodzaak van de ruiming van gezond pluimvee van nabijgelegen bedrijven niet uit epidemiologische informatie en ervaringsgegevens over eerdere uitbraken. Bemonstering is een effectieve methode om een vogelgriepuitbraak onder controle te houden. De stichting verwijst in dit verband naar het onderzoek van T.J. Hagenaars et al.,
Wageningen University & Research, ‘Preventief ruimen bij vogelgriep in pluimveedichte gebieden en mogelijkheden voor aanvullende bemonstering’, van 30 juni 2023 (studie van de Wageningen UR) en de brief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 september 2023, Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 683, nr. 276. De minister had daarom in dit geval de uitkomsten van de bemonstering moeten afwachten. Alleen bij een positieve uitkomst had de minister vervolgens tot ruiming mogen overgaan. Omdat met de door de minister afgenomen monsters van het pluimvee van de maatschap vogelgriep niet is aangetoond, is de preventieve ruiming volgens de stichting onrechtmatig.
Wageningen University & Research, ‘Preventief ruimen bij vogelgriep in pluimveedichte gebieden en mogelijkheden voor aanvullende bemonstering’, van 30 juni 2023 (studie van de Wageningen UR) en de brief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 september 2023, Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 683, nr. 276. De minister had daarom in dit geval de uitkomsten van de bemonstering moeten afwachten. Alleen bij een positieve uitkomst had de minister vervolgens tot ruiming mogen overgaan. Omdat met de door de minister afgenomen monsters van het pluimvee van de maatschap vogelgriep niet is aangetoond, is de preventieve ruiming volgens de stichting onrechtmatig.
4 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling worden besproken.
Beoordeling door het College
5.1
Het College is met de minister van oordeel dat hij de (in bezwaar gehandhaafde) verdachtverklaring in verband met de vogelgriepuitbraak van 19 februari 2021 terecht heeft gebaseerd op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd) en het Besluit verdachte dieren (Bvd). De minister wijst dieren op grond van deze wet- en regelgeving, kort gezegd, aan als verdacht als ze in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is (artikel 2, aanhef en onder c, van het Bvd). De minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding daarvan. Een van die maatregelen is het doden van zieke en verdachte dieren (artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gwd).
5.2
De minister hanteerde ten tijde van de vogelgriepuitbraak beleid waarbij, kort gezegd, pluimvee van pluimveebedrijven binnen een straal van 1 tot 3 kilometer van een besmet bedrijf verdacht werd verklaard en preventief werd geruimd. In dat geval wordt aangenomen dat het pluimvee in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Dat beleid heeft de minister omschreven in het Beleidsdraaiboek aviaire influenza van september 2013 (Beleidsdraaiboek; p. 83):
“Uit de ervaringen met eerdere uitbraken van ernstig besmettelijke dierziekten is gebleken dat in veedichte regio’s, dus in grote delen van Nederland, niet kan worden volstaan met alleen het ruimen van het besmette bedrijf. Wanneer alleen besmette bedrijven worden geruimd zal het virus als een lopend vuurtje langs de bedrijven gaan en ‘loopt de bestrijding van de ziekte achter de besmetting aan’. De uitbraak van HPAI in 2003 en een modelstudie van Wageningen UR, uitgevoerd in opdracht van EZ, laten zien dat in Nederland ruimen van de pluimveebedrijven die in de buurt liggen van besmet bedrijf noodzakelijk is om een uitbraak in pluimveedichte gebieden onder controle te kunnen krijgen.
Het pluimvee in een gebied rond het besmette bedrijf zal daarom preventief worden geruimd. Normaal gesproken zal dit een gebied zijn met een straal tussen de 1 en 3 kilometer. De uitbraak van 2003 en de modelstudie van Wageningen UR geven een indicatie hoe groot het ruimingsgebied moet zijn. Of er een ruimingsgebied wordt ingesteld, hoe groot dit precies is en in welke volgorde bedrijven worden geruimd, zal op het moment van een uitbraak worden bepaald aan de hand van onder meer het virustype, het epidemiologisch onderzoek en de pluimveedichtheid in het gebied. Wanneer de overheid te terughoudend is ten aanzien van preventief ruimen kan dit het risico met zich meebrengen dat de uitbraak niet onder controle komt. Anderzijds is het, gelet op de grote impact voor veehouders, alsook maatschappelijke impact, onwenselijk dat er meer pluimvee preventief wordt geruimd dan strikt noodzakelijk is.”
5.3
Uit wat de stichting heeft aangevoerd volgt niet dat dit beleid ten tijde van deze vogelgriepuitbraak onrechtmatig was. De minister heeft toegelicht dat de afstand tot het besmette bedrijf van belang is omdat vogelgriep een uiterst besmettelijke virusziekte is die zich zeer snel en op verschillende manieren kan verspreiden. Het beleid is verder gebaseerd op de toen bekende wetenschappelijke inzichten. Volgens die inzichten was preventieve ruiming van met besmetting verdachte dieren in de directe omgeving van een besmet bedrijf een effectieve methode om een uitbraak van vogelgriep in pluimveedichte gebieden onder controle te kunnen krijgen door de besmettingshaard te isoleren. Dat uit onderzoek is gebleken dat de kans op een besmetting via de ventilatie van stallen klein is, verandert niets aan het gegeven dat (in)direct contact via mest, verontreiniging aan de schoenen, vervoer van geïnfecteerd pluimvee en/of kleding mogelijk is. Uit de door de stichting aangehaalde studie van de Wageningen UR van 30 juni 2023 volgt weliswaar dat bemonstering een effectief en verantwoord alternatief is voor preventieve doding om de verspreiding van het vogelgriepvirus te voorkomen en om het aantal ruimingen te beperken, maar die studie is ruim twee jaar na de vogelgriepuitbraak die hier aan de orde is gepubliceerd. Dat de minister zijn beleid inmiddels heeft aangepast in die zin dat het uitgangspunt is dat bedrijven binnen een straal van 3 kilometer van een besmet bedrijf worden gemonitord en kadavers met hoge frequentie worden getest op vogelgriep, maakt dan ook niet dat de minister ten tijde van de vogelgriep van 19 februari 2021 ook die werkwijze moest toepassen.
5.4
Naar het oordeel van het College heeft de minister in dit geval overeenkomstig het toen geldende beleid gehandeld en is dat niet onevenredig. Vast staat dat het pluimvee van het bedrijf van de maatschap binnen een straal van 1 kilometer van het leghennenbedrijf werd gehouden. De pluimveedichtheid in het betrokken gebied is hoog. De minister heeft het pluimvee van het bedrijf van de maatschap daarom als verdacht mogen aanmerken en dit vervolgens preventief mogen ruimen. Van bijzondere omstandigheden die maken dat de minister daarvan in dit geval had moeten afzien, is niet gebleken. Dat in de monsters van het pluimvee van de maatschap uiteindelijk geen vogelgriep is geconstateerd, maakt dat, gelet op het hiervoor besproken belang van het voorkomen van de verdere verspreiding, niet anders. Daarbij komt dat in dit geval ook na de (negatieve) uitkomst van de bemonstering besmetting niet kon worden uitgesloten. Zoals de minister heeft toegelicht, heeft dat te maken met de beperkte omvang van de steekproef (60 afgenomen monsters op een totaal van ongeveer 47.000 kippen) en de incubatietijd van het vogelgriepvirus. De bemonstering was slechts bedoeld om uit te sluiten dat het ruimingsgebied nog verder moest worden vergroot. Het betoog van de stichting slaagt dus niet.
5.5
Het beroep van de stichting is ongegrond.
Overschrijding redelijke termijn
6.1
Op grond van artikel 6 van het EVRM geldt een redelijke termijn voor definitieve afdoening van geschillen in bestuursrechtelijke procedures. Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.2
De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 2 maart 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van ten hoogste twee jaar (de termijn voor de procedure in eerste en enige aanleg) met 32 maanden overschreden. Het College zal daarom, uitgaande van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, de minister en de Staat veroordelen tot betaling aan de stichting van een bedrag aan schadevergoeding van in totaal € 3.000,-. Deze overschrijding is toe te rekenen aan de bestuurlijke (overschrijding van 7 maanden) en de rechterlijke fase (overschrijding van 25 maanden) van de procedure. De minister moet daarom € 656,25 (7/32e deel van € 3.000,-) en de Staat € 2.343,75,- (25/32e deel van € 3.000,-) van het totaal betalen aan de stichting.
6.3
Daarnaast moeten de minister en de Staat de proceskosten in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Deze begroot het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5). De minister en de Staat worden ieder voor de helft (€ 226,75) van het totaalbedrag van de proceskosten veroordeeld, omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan beiden is toe te rekenen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister om aan de stichting een vergoeding voor immateriële schade van € 656,25 te betalen;
- veroordeelt de Staat om aan de stichting een vergoeding voor immateriële schade van € 2.343,75 te betalen;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 226,75;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 226,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. D. Brugman en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2025.
w.g. M. van Duuren w.g. M. Ettema
Bijlage
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Artikel 1, eerste lid
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
verdachte dieren: dieren die overeenkomstig artikel 15, vierde lid, verdacht worden gevaar op te leveren voor verspreiding van een krachtens artikel 15, eerste lid, aangewezen besmettelijke dierziekte;
(…)
Artikel 15, eerste lid, onder b, tweede lid, onder a en b, en vierde lid
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
b. pluimvee;
2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:
a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen;
b. een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie zulks met zich brengt of
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21, eerste lid
Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren.
Besluit verdachte dieren
Artikel 2, aanhef en onder c
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.