Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1069
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2025 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] (de maatschap)
(gemachtigde: S. Boonstra)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. L. Anvelink)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop
Met het besluit van 6 december 2022 heeft de minister de uitbetaling van de basisbetalingsregeling 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) verrekend met het eerder toegekende voorschot (verrekeningsbesluit).
Met het besluit van 12 december 2022 heeft de minister de uitbetaling van de basisbetalingsregeling 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling voor de maatschap vastgesteld (toekenningsbesluit).
Met het besluit van 11 april 2023 heeft de minister de door de maatschap tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
De maatschap heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 4 februari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Overwegingen
Grondslag van het geschil
1.1
De maatschap exploiteert een melk- en vleesveebedrijf en heeft voor 2022 de basis- en vergroeningsbetaling uit het GLB aangevraagd en daarbij een oppervlakte van 92,64 hectare subsidiabel landbouwareaal opgegeven.
1.2
De minister heeft aan de maatschap een voorschot toegekend van € 25.102,80.
1.3
Met de verrekenings- en toekenningsbesluiten heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling vastgesteld op € 31.665,09 en verrekend met het toegekende voorschot. Dat betekent dat de maatschap nog € 6.625,29 uitbetaald krijgt. Hierbij is de minister uitgegaan van een oppervlakte van 91,94 hectare subsidiabel landbouwareaal in plaats van de opgegeven 92,64 hectare. Het gaat daarbij om 14 percelen, van tien is het verschil minder dan 2% en mag de minister uitgaan van de juistheid van het referentieperceel en afzien van een nadere beoordeling van het verschil. Van de overige vier percelen keurt de minister delen af, omdat zij verruigd of vernat zijn of onder water staan en daarom geen subsidiabel landbouwareaal zijn.
1.5
In het verweerschrift heeft de minister erkend dat hij ten onrechte heeft geconcludeerd dat voor de vier percelen het verschil tussen het opgegeven regelingsperceel en het referentieperceel minder dan 2% bedraagt. De minister had in die gevallen daarom het verschil in oppervlakte nader moeten beoordelen, maar dit leidt niet tot een hogere uitbetaling, want de afgekeurde delen zijn geen subsidiabel landbouwareaal.
Het geschil in beroep
2.1
De maatschap heeft op de zitting het beroep beperkt tot de afgekeurde delen van de percelen 1, 4 en 41. Ten onrechte heeft de minister die delen afgekeurd als subsidiabel landbouwareaal omdat deze deel uitmaken van de normale greppelstructuur. Deze delen gebruikt de maatschap overwegend voor landbouwactiviteiten. In het vroege voorjaar vallen deze delen droog en worden zij beweid door rundvee. Ook wordt hier geoogst. Van perceel 1 is verder een deel afgewezen vanwege vermeende verruiging. De minister heeft echter niet aangetoond dat dit gedeelte minder dan 50% grassen of kruidachtige gewassen bevat. Op de zomerluchtfoto is geen verschil te zien in kleurschakeringen tussen het goedgekeurde en het afgekeurde gedeelte. Daarbij voert de maatschap Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb-beheer) uit op die delen en uit de regelgeving volgt dat het areaal in dat geval wel kan worden aangemerkt als subsidiabel. Ook had de minister moeten uitgaan van de perceeloppervlakte van de referentielaag die is gebaseerd op de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) in plaats van het oude systeem, de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). In 2022 is voor de percelen van de maatschap namelijk een BGT-check uitgevoerd en afgerond, die voor de maatschap gunstiger is. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tot slot voert de maatschap aan dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.2.
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling door het College
Passeren motiveringsgebrek met 6:22 Awb
3 Zoals weergegeven in 1.5 erkent de minister dat hij vier percelen in het bestreden besluit verkeerd heeft beoordeeld en het verschil tussen het opgegeven regelingsperceel en het referentieperceel nader had moeten beoordelen. In zoverre is het College het met de maatschap eens dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb, dat voorschrijft dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het College ziet echter aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat de maatschap door dit gebrek niet is benadeeld. De minister heeft alsnog het verschil in oppervlakte inhoudelijk beoordeeld en ziet geen aanleiding voor een hogere uitbetaling, omdat het verschil in oppervlakte geen subsidiabel landbouwareaal betreft. Op de zitting heeft de maatschap aangegeven de beroepsgronden tegen deze percelen niet te handhaven. De oppervlakte van deze percelen is daarmee niet langer in geschil.
Percelen 1, 4 en 41
4.1
Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland en blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013).
4.2
Onder blijvend grasland en blijvend weiland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Hierbij worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014).
4.3
Het College volgt de minister dat de afgekeurde delen van de percelen 1, 4 en 41 niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Op de luchtfoto’s en cyclomediabeelden uit 2022 van perceel 1 is te zien dat het afgekeurde deel in het midden van het perceel in de winter nat is en in de zomer onbeteeld. Het afgekeurde deel aan de zuidzijde heeft een afwijkende kleur en structuur ten opzichte van het goedgekeurde deel van het perceel, met een bruinere en wolligere vegetatie. De minister heeft de perceelgrens hier terecht op de gewasgrens gelegd. Uit de luchtfoto’s en cyclomediabeelden van de percelen 4 en 41 blijkt eveneens dat de afgekeurde delen zichtbaar vernat of onbeteeld zijn. De minister heeft gebruik gemaakt van zowel foto’s met een hoge als een lage resolutie en in verschillende jaargetijden. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de afgekeurde delen van de percelen niet zijn aan te merken als bouwland of blijvend grasland of weiland en daarmee niet als subsidiabel landbouwareaal.
Beroep op ‘geen noemenswaardige hinder’
4.4
De maatschap heeft een beroep gedaan op artikel 32, derde lid, onder a, van de Verordening (EU) 1307/2013. Daarin is, samengevat, bepaald dat areaal waarop ook niet-landbouwactiviteiten plaatsvinden kan worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal mits de uitoefening van de landbouwactiviteiten geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. In artikel 2.10, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling heeft de minister invulling gegeven aan het begrip ‘geen noemenswaardige hinder’. Daarvan is – samengevat en voor zover van belang – sprake als de niet-landbouwactiviteiten op een landbouwareaal in het aanvraagjaar niet meer dan 90 dagen plaatsvinden, of als de niet-landbouwactiviteiten meer dan 90 dagen plaatsvinden in het kader van contracten op basis van subsidieregelingen zoals de ANLb. De maatschap heeft betoogd dat op de afgekeurde delen van de betwiste percelen niet-landbouwactiviteiten plaatsvinden in het kader van een ANLb-overeenkomst, inhoudende dat zij daar hoge waterpeilen hanteert als weidevogelbeheer. Op deze delen mochten volgens de maatschap daarom langer dan 90 dagen niet-landbouwactiviteiten plaatsvinden, zonder dat dit gevolgen heeft voor het subsidiabel zijn van dit areaal.
4.5
Het College oordeelt dat de maatschap het gestelde niet heeft onderbouwd. De maatschap heeft, zoals aangevoerd door de minister, geen ANLb-contract over het jaar 2022 overgelegd. Niet blijkt daarom dat er in 2022 in het kader van een dergelijk contract op deze percelen niet-landbouwactiviteiten hebben plaatsgevonden, waarvoor het hanteren van een hoog waterpeil nodig was. De minister beschikt wel over oudere ANLb-contracten van de maatschap voor de jaren 2018 en 2019. Daarin zijn volgens de minister echter ook geen natuurbeheeractiviteiten overeengekomen die meebrengen dat de maatschap areaal onder water moest zetten. De maatschap kan dan ook geen beroep hierop doen.
Geen toepassing BGT
4.6
Tot slot heeft de maatschap betoogd dat de minister zich bij de vaststelling van de oppervlakte landbouwareaal van de in geding zijnde percelen niet langer op de AAN-laag had mogen baseren omdat er in 2022 bij de maatschap reeds een BGT-check heeft plaatsgevonden. Het College beoordeelt dit als volgt.
4.7
Uit artikel 2.2, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat de minister zich alleen op de objectgrenzen uit de BGT baseert voor zover deze objectgrenzen in een voorgaand kalenderjaar zijn gecontroleerd en zijn voorgelegd aan de betrokken landbouwer. De BGT-check bij de maatschap vond plaats in de zomer van 2022 en dus niet in het kalenderjaar voorafgaand aan de verzamelaanvraag. De minister heeft toegelicht dat de BGT per gebied wordt gedaan en niet per bedrijf. Pas als een heel gebied met de BGT-check is afgerond, kan het worden toegepast voor de toepassing van de objectgrenzen.
4.8
De minister heeft de geldende wet- en regelgeving gevolgd en toepassing gegeven aan een gebonden bevoegdheid uit de Uitvoeringsregeling. Het College vat het betoog van de maatschap daarom op als een beroep op strijd met het evenredigheidsbeginsel en beoordeelt of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor de maatschap nadelige gevolgen van uitoefening van deze bepaling zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing in het dit geval achterwege moet blijven. Dat is naar het oordeel van het College niet het geval. Dat de objectgrenzen van de BGT mogelijk tot een iets gunstiger uitkomst kunnen leiden, is geen dergelijke bijzondere omstandigheid. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
5 Het beroep is ongegrond. In het hiervoor onder 3 vastgestelde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door de maatschap betaalde griffierecht van € 365,- aan hem wordt vergoed en de minister te veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor van 1).
Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
6.1
Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overweegt het College als volgt. De vergoeding van immateriële schade bedraagt € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
6.2
In deze zaak geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten 9 januari 2023. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn is overschreden. Van factoren die aanleiding geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Dit betekent dat de vennootschap recht heeft op een schadevergoeding van € 500,-.
6.3
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal het College de Staat veroordelen in de door de vennootschap in beroep voor het verzoek om schadevergoeding gemaakte proceskosten. Het College stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt voor indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan de maatschap;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de maatschap van
€ 500,- voor immateriële schade;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 453,50 aan proceskosten aan de maatschap.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2025.
w.g. T. Pavićević w.g. M. Pier