Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1607
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2026 in de zaak tussen
Vereniging [naam] (vereniging) (gemachtigde: J. Monster)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
(gemachtigden: mr. K. van der Wart en mr. M.K. Konings)
Procesverloop
Het Ctgb heeft in zijn vergadering van 22 maart 2023 het ‘protocol verwerking organisch restmateriaal bloembol- en bloemknolgewassen’ (azolenprotocol) ingetrokken en heeft dat
op 14 april 2023 bekendgemaakt op zijn website.
op 14 april 2023 bekendgemaakt op zijn website.
De vereniging heeft tegen het intrekken van het azolenprotocol bezwaar gemaakt.
Met een besluit van 27 juni 2023 (bestreden besluit) heeft het Ctgb dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet is gericht tegen een besluit.
De vereniging heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting, waaraan de gemachtigden van partijen hebben deelgenomen, was op 25 maart 2026.
Overwegingen
1.1
Het Ctgb heeft in 2021 het zogenoemde azolenprotocol verbonden aan het wettelijk gebruiksvoorschrift van gewasbeschermingsmiddelen op basis van azolen voor de bollenteelt. Het Ctgb heeft daartoe met besluiten die in de Staatscourant zijn gepubliceerd de wettelijke gebruiksvoorschriften van deze gewasbeschermingsmiddelen aan het azolenprotocol aangepast. Het doel van het azolenprotocol en het dienovereenkomstig aanpassen van wettelijke gebruiksvoorschriften van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen op basis van azolen voor de bollenteelt, is om te voorkomen dat de schimmel Aspergillus fumigatus, die niet alleen in de bloembollenteelt, maar ook in de gezondheidszorg met azolenbevattende (genees)middelen wordt bestreden, resistentie ontwikkelt tegen azolen.
1.2
In het azolenprotocol is onder andere het volgende vermeld:
“[..] Dit protocol is integraal onderdeel van het Wettelijk Gebruiksvoorschrift van azolenbevattende gewasbeschermingsmiddelen met een toelating in bloembol- en bloemknolgewassen. Azolenbevattende middelen met deze toepassing mogen dan ook uitsluitend worden gebruikt onder voorwaarde van naleving van de in dit protocol opgenomen voorschriften. [..] Doel van dit protocol is om de ontwikkeling en de verspreiding van resistente Aspergillus fumigatus te voorkomen en het veilig gebruik van azolen bevattende gewasbeschermingsmiddelen binnen de bollensector zeker te stellen. Daartoe worden er in dit protocol voorschriften gesteld aan de verwerking en/of afvoer van plantenafval in de bloembollen- en bolbloementeelt. [..]
1. Opslag afvalhopen op teeltbedrijven (wachthopen)
1.1
Het organisch restmateriaal afkomstig van bloembol- en bloemknolgewassen waarbij
azolenbevattende gewasbeschermingsmiddelen zijn gebruikt (hierna: “organisch
restmateriaal”) wordt na aanvang van de opslag ten hoogste twee weken opgeslagen.
1.2.
Gedurende de gehele bovengenoemde opslagperiode dient het organisch restmateriaal volledig afgedekt te worden opgeslagen (bijvoorbeeld in afgesloten containers of afgedekt met deugdelijk landbouwplastic) en mag niet gekeerd worden in deze periode. [..]”
1.3
Het Ctgb heeft in 2023 het azolenprotocol ingetrokken en met (wijzigings)besluiten de wettelijke gebruiksvoorschriften van de betreffende gewasbeschermingsmiddelen aan het intrekken van dat protocol aangepast. De reden daarvoor is dat het azolenprotocol onvoldoende bijdraagt aan het daarmee beoogde doel: het voorkomen of inperken dat schimmels resistent worden tegen azolen. Dat resistentieprobleem is een wereldwijd probleem.
1.4
De vereniging heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekken van het azolenprotocol.
2 Het Ctgb heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het intrekken van het azolenprotocol geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen het rechtsmiddel van bezwaar open staat. De wijzigingsbesluiten stonden wel open voor bezwaar.
3.1
De vereniging is het met het bestreden besluit niet eens. Het azolenprotocol is volgens haar een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS) waartegen rechtsbescherming openstaat. Het is volgens haar de concretisering van de zorgplicht van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Zij verwijst ter ondersteuning van dit standpunt verder naar artikel 11, tweede lid, van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden, artikel 29 van Pro de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de artikelen 1 en 31 van Verordening (EG) 1107/2009, de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 16 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De vereniging verzoekt het College om aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) de prejudiciële vraag voor te leggen of het azolenprotocol een CBAS is.
3.2
De vereniging betoogt verder dat, hoewel zij niet weet of door het intrekken van het azolenprotocol de situatie voor de volksgezondheid slechter is dan met dat protocol, het azolenprotocol moet worden uitgebreid of aangescherpt in plaats van ingetrokken. Het intrekken van het protocol is volgens haar een besluit met aanzienlijke milieugevolgen dat valt onder het verdrag van Aarhus en dat niet genomen had mogen worden zonder uitgebreide voorbereidingsprocedure. Er waren gegronde redenen voor het azolenprotocol, namelijk het gevaar voor de gezondheid van omwonenden van landbouwpercelen waar afvalhopen van bollenmateriaal lagen. Dit gevaar is met het azolenprotocol weggenomen en ontstaat nu opnieuw. Daar is het Ctgb ten onrechte niet op ingegaan.
3.3
Het Ctgb heeft daartegen aangevoerd dat uit onderzoek is gebleken dat het inperken van de verspreiding en toename van azolenresistente schimmels niet kan worden bereikt via toelatingen en de daarvan deel uitmakende wettelijke gebruiksvoorschriften. Omdat de schimmel Aspergillus fumigatus wereldwijd verspreid is, is een bredere aanpak nodig die buiten het mandaat van het Ctgb valt. Voor het probleem van azolenresistentie in de bloembollenteelt wordt nu een oplossing gezocht in het kader van een bredere nationale aanpak van azolenresistentie vanuit het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het ministerie van Volksgezondheid. Ook is gebleken dat de voorschriften uit het azolenprotocol niet goed handhaafbaar zijn.
Beoordeling
4.1
Het College moet beoordelen of het Ctgb het bezwaar van de vereniging tegen het besluit van het Ctgb om het azolenprotocol in te trekken, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe is van belang dat uit artikel 8:1 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat beroep en bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit. Een besluit is volgens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die op rechtsgevolg is gericht. Dat betekent dat de schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan moet zijn bedoeld om verandering te brengen in de rechten en/of plichten van degene(n) tot wie die beslissing is gericht.
4.2
Het College volgt het Ctgb in zijn standpunt dat het intrekken van het azolenprotocol geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het niet op rechtsgevolg is gericht. Rechtsgevolg ontstaat op het moment dat onderdelen van het azolenprotocol in de wettelijke gebruiksvoorschriften van een gewasbeschermingsmiddel worden opgenomen of, voor zover hier van belang, die onderdelen van het azolenprotocol weer uit de wettelijke gebruiksvoorschriften van een gewasbeschermingsmiddel worden verwijderd. Dat heeft het Ctgb gedaan bij zeven gewasbeschermingsmiddelen, met besluiten die in de Staatscourant zijn gepubliceerd. Die besluiten hebben rechtsgevolg. Het intrekken van het azolenprotocol zelf heeft geen rechtsgevolg. Daarom is het geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, en dus ook geen beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en dus ook geen CBAS, als gesteld door de vereniging. Het College voldoet niet aan het verzoek van de vereniging om aan het Hof de prejudiciële vraag te stellen of het azolenprotocol een CBAS is, omdat dat geen vraag is over de uitleg van het Unierecht.
4.3
Voor zover de vereniging betoogt dat het azolenprotocol in het belang van een goede rechtsbescherming als CBAS moet worden aangemerkt, volgt het College haar daarin niet. Zij had tijdig bezwaar kunnen maken tegen de zeven wijzigingsbesluiten. Dat is voldoende rechtsbescherming. Dat de vereniging dan zeven procedures had moeten voeren, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, maakt dat niet anders, temeer omdat zij tegen al die besluiten dezelfde bezwaargronden had kunnen aanvoeren.
4.4
De conclusie is dat het Ctgb het bezwaar van de vereniging tegen het intrekken van het azolenprotocol terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan een inhoudelijke beoordeling van die bezwaren wordt daarom hier niet toegekomen.
5 Het beroep is ongegrond.
6 Het Ctgb hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2026.
w.g. J.H. de Wildt w.g. J.W.E. Pinckaers