ECLI:NL:CBB:2026:67 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep tegen boete wegens overschrijding gebruiksno...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/387

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats]

(gemachtigde:ir. A.H.J. van der Putten)

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2024, zaaknummer: 22/4404, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank
Noord-Nederland van 11 maart 2024 (aangevallen uitspraak; niet gepubliceerd).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De zitting was op 24 juli 2025. Aan de zitting hebben [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van de minister deelgenomen. Aan de zijde van de minister was verder aanwezig [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Het College heeft na de zitting het onderzoek heropend, omdat het van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest. Daartoe heeft het College met zijn brief van 28 juli 2025 vragen gesteld aan de minister. Met zijn brief van 8 augustus 2025, aangevuld met zijn mailbericht van 3 september 2025, heeft de minister antwoord gegeven op die vragen. [naam 1] heeft daarop met zijn brief van 2 september 2025 gereageerd.

Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dat geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

[naam 1] exploiteert een (melk-)veebedrijf in de vorm van een eenmanszaak.

1.3

In 2018 mocht [naam 1] , op grond van een aan hem verleende derogatievergunning (artikel 25a van de Uitvoeringsregeling Meststoffen (Uitvoeringsregeling), gebruik maken van derogatie. Dat houdt in dat hij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kg stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg (artikel 24 van Pro de Uitvoeringsregeling).

1.4.1

[naam 1] heeft de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren 2017 (AGL 2017), voor zover hier van belang, aldus ingevuld:

Mestvoorraden

Voorraad 1

14 Rundvee drijfmest behalve van vleeskalveren

Totale voorraad:5100 ton

Gehalte: 100%

Fosfaat:7650 kg
Stikstof:20400 kg

Voorraad 2

10 Rundvee vaste mest

Totale voorraad:500 ton

Gehalte: 100%

Fosfaat:2150 kg
Stikstof:3850 kg

1.4.2

[naam 1] heeft de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren 2018 (AGL 2018), voor zover hier van belang, aldus ingevuld:

Mestvoorraden

Voorraad 1

14 Rundvee drijfmest behalve van vleeskalveren

10 Rundvee vaste mest

Totale voorraad:5000 ton
Gehalte: 95%

Gehalte: 5%

Fosfaat:2150 kg

Stikstof:3850 kg

1.5

Toezichthouders van de NVWA hebben in 2020 een onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden (in 2018 en 2019) en de gebruiksnormen op het bedrijf van [naam 1] in 2018. Zij hebben hiertoe op 30 maart 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt. In dit rapport staat, voor zover hier van belang, het volgende.

“[…]Aanleiding:[…]Dit bedrijf was geselecteerd omdat dit bedrijf vermoedelijk volgens de geregistreerde gegevens bij RVO, de gebruiksnormen heeft overschreden in 2018.

[…]

Afspraak maken

Op vrijdag 3 januari 2020 heb ik, [naam toezichthouder], telefonisch contact gehad met [naam landbouwer] om een afspraak te maken voor een meststoffencontrole. Ik zei tegen hem dat zijn bedrijf vermoedelijk geselecteerd is omdat waarschijnlijk op de AGL 2018 de dierlijke mestvoorraden niet juist zijn opgegeven. We maakten een afspraak voor 21 januari 2020 om ca 13:00 uur.
Ik vroeg aan [naam 1] of hij voorafgaande aan de controle enkele te controleren documenten kon toesturen.

[…]

Bevindingen voorafgaand aan het bedrijfsbezoek

Op donderdag 16 januari 2020 heb ik, [naam toezichthouder], de ontvangen bemestingsplannen gecontroleerd.

[…]

Op dinsdagochtend 21 januari 2020 heb ik, [naam toezichthouder], de ontvangen

bemestingsplannen over 2018 en 2019 en de ALNN bodemanalyserapporten van de

percelen die in gebruik waren in 2018 en 2019 gecontroleerd. […]

Ik zag tevens dat het bemestingsplan 2018 […] op meerdere punten niet naar waarheid opgemaakt was. In het onderdeel Bevindingen gebruiksnormen 2018 wordt dit verder beschreven.

Bedrijfsbezoek

Op dinsdagmiddag 21 januari 2020 omstreeks 13.00 uur, bevonden wij ons op het

bedrijf van [naam en adres landbouwer]. […]
Naar aanleiding van de ontvangen documenten hebben wij [naam 1] om inlichtingen

gevraagd om de controle uit te kunnen voeren.

[naam landbouwer] verstrekte ons desgevraagd op onze vragen de volgende inlichtingen met betrekking op controlejaar 2018. (Weergegeven per besproken onderdeel):

[…]

Mestvoorraden:

Waarom er in het bemestingsplan andere voorraden staan dan wat opgegeven is bij RVO weet ik niet. Ik dacht dat dit automatisch ging. Begin 2018 had ik een tijdelijke opslag in een kuilsilo. Daarom had ik toen meer voorraad dan dat er toen aan opslagcapaciteit was. Eind 2018 was de mestkelder van de nieuw gebouwde stal al gedeeltelijk in gebruik.

De mestvoorraden die opgegeven zijn op de Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven bij RVO kloppen volgens mij wel. Zoals u ook zegt zijn waarschijnlijk op de Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven over 2018 alleen de kilo's fosfaat en stikstof van de vaste mest in 2017 opgegeven. De aanwezige voorraad van 5000 ton mest klopt denk ik wel. Zoals u berekend heeft en ik nu ook bereken dat: 95% 4750 ton drijfmest is en 5% 250 ton vaste mest is, klopt. De berekening van de voorraad heb ik zo niet. Dan moet ik die zoeken.

[…]

Aanvullende informatie inwinning

Op 27 Januari 2020 heb ik, [naam toezichthouder], telefonisch contact gehad met [naam landbouwer] om hem aanvullende vragen te stellen. Op mijn vraag over de aanwezige mestvoorraad op 31 dec 2018 bevestigde [naam 1] mij nogmaals dat de voorraad van 4750 ton drijfmest en 250 ton vaste mest klopt.

Ik heb [naam landbouwer] een e-mail gestuurd met een weergave van zijn antwoorden op mijn vragen.

[…]

Bevindingen gebruiksnormen 2018

Wij hebben tijdens voornoemd bedrijfsbezoek en aan de hand van de door [naam landbouwer] verstrekte administratie en inlichtingen, met betrekking tot het kalenderjaar 2018, de volgende gegevens gecontroleerd en vastgesteld:

[…]

DM voorraden en KM voorraden

In tabel 5 staan de begin- en eindvoorraden dierlijke mest zoals wij gezien hebben in het door [naam landbouwer] aan ons verstrekte BMP [bemestingsplan, toevoeging College] 2018

In tabel 6 staat de begin- en eindvoorraden 2018 zoals die door gegeven zijn op de

ingediende AGL 2017 en 2018 van het bedrijf [naam landbouwer]. […]

Wij zagen dat deze mestvoorraden niet overeenkomen met elkaar.[…] Wij zagen dat in de AGL 2018 een rekenfout gemaakt is bij het bepalen van de kg fosfaat en stikstof.

In tabel 6 hebben we zelf (cursief weergegeven) de bijbehorende tonnen van

mestcode 14 en 10 met de daarbij behorende kg stikstof en fosfaat vermeld. Dit

hebben wij gedaan aan de hand van de forfaits die vastgesteld zijn in 2018 voor

mestcode 14: 4 kg N en 1,5 kg P2O5 per ton en mestcode 10: 6,4 kg N en 3,2 kg

P2O5 per ton. Vervolgens hebben wij de totale hoeveelheid stikstof en fosfaat in de

begin- en eindvoorraad van 2018 berekend.

Tabel 5: Begin- en eindvoorraad dierlijke mest in 2018 volgens BMP

Mestcode

Voorraad

(ton)

Stikstof

(kg)

Fosfaat

(kg)

Beginvoorraad dierlijke mest op 1 januari 2018

5100

20.4

7.65

500

3.2

1.6

Totaal

20.16

7.88

Eindvoorraad dierlijke mest 31 december 2018

Totaal

5000

3.85

2.15

14 Gehalte: 95%

4750

7.125

10 Gehalte: 5%

250

1.6

800

Totaal

20.16

7.88

[…]

[naam landbouwer] heeft meerdere keren, namelijk op 21 januari 2020 tijdens het

bedrijfsbezoek en op 27 januari 2020 tijdens telefonisch contact, bevestigd dat de

opgeven tonnen in de AGL kloppen.

Tevens is gevraagd om ons de onderliggende informatie te tonen waaruit op te

maken is hoe de aanwezige voorraden vastgesteld zijn. Deze zijn ons niet getoond.

Op basis van de aan ons beschikbaar gestelde informatie en aan ons versterkte

inlichtingen hebben wij de voorraden dierlijke mest op het bedrijf van [naam 1] als

volgt vastgesteld:

• Beginvoorraad 2018: 5100 ton drijfmest (code 14) 500 ton vaste mest (code 10)

• Eindvoorraad 2018: 4750 ton drijfmest (code 14) 250 ton vaste mest (code 10)

[…]

Overschrijding gebruiksnormen in 2018

Wij hebben de overschrijding van de gebruiksnormen 2018, zoals hiervoor gerelateerd, vastgesteld […]

De uitkomst van de berekening […], zonder toepassing van derogatie is:

> De gebruiksnorm dierlijke mest is in 2018 overschreden met
10.938 kg stikstof.

> De gebruiksnorm fosfaat totaal is in 2018 overschreden met
817 kg fosfaat.

[…]

Verhoor overtreder

[…]

Op vrijdag 7 februari 2020 […] hoorden wij [naam landbouwer] […].

Ik, [naam toezichthouder], deelde overtreder [naam landbouwer] mede dat hij niet tot antwoorden verplicht is.

Over de aanwezige mestvoorraden heeft hij als volgt verklaart:

Vraag: Hoe worden de aanwezige mestvoorraden aan het eind van elk kalenderjaar vastgesteld?

Antwoord: "Gewoon opgemeten

Vraag: Gebeurd dit elk jaar op dezelfde manier?

Antwoord: “Ja

[…]Vraag: Kunt u mij administratie/ berekeningen van de mestvoorraden in de

betreffende jaren tonen?

Antwoord: "die kan ik wel tonen, maar niet op dit moment. Ik kan ze leveren binnen 14 dagen. Ik moet even zoeken waar het ligt en of het compleet is. Deze informatie staat ook in jullie systeem. Op de AGL 2018 staan wel de juiste kuubs, maar niet de juiste hoeveelheden stikstof en fosfaat, moet ik nakijken.

[…]

Vraag: wat zijn volgens u de correcte tonnen per mestsoort?

Antwoord: […]

AGL 18: Ik vaar op deze gegevens, zoals ze staan op de aanvullende gegevens, alleen de stikstof en fosfaat klopt niet.

[…]

Berekening mestvoorraden

Op maandag 10 februari 2020 zag ik, [naam toezichthouder], dat ik een e-mail had ontvangen

van overtreder [naam landbouwer] met daarin als bijlage een 3tal Excel bestanden met de namen: aanwezige mest 01012018, aanwezige mest 01012019 en aanwezige mest 01012020.

Ik zag dat hierin gegevens stonden van de berekening van de aanwezige mestvoorraden op
01-01-2018, 01-01-2019 en 01-01-2020

[…]
Ik zag het volgende betreffende de totale eindvoorraad drijf- en vaste mest op 31-12-2018 het volgende in tabel 10 weergegeven. [naam 1] heeft dit document als naam 01-01-2019 gegeven de eind voorraad in tonnen van het ene jaar en begin voorraad van het daarop volgende jaar zijn gelijk aan elkaar.

Tabel 10: Verschil mestvoorraden Excelbestand en AGL 2018

Soort

Excel 01-01-2019

AGL 2018

Vaste mest

500

250

Drijfmest

5001,4

4750

Totaal

5501,4

5000

[…]

Ik, [naam toezichthouder], zag dat de laatste wijzigingen in de Excel bestanden zijn gemaakt

na ons bezoek op 7 februari 2020. Wij hebben van overtreder [naam landbouwer] geen verdere informatie ontvangen over hoe hij aan de mesthoogtes in de verschillende opslagen komt. Deze wijziging in mestvoorraad is daarom door ons niet meegenomen en verwerkt in de gebruiksnormen berekening 2018.

[…]”

1.6

Met zijn brief van 22 juli 2020 heeft de minister [naam 1] bericht het voornemen te hebben de derogatievergunning voor 2018 in te trekken en hem een bestuurlijke boete op te leggen. Daarop heeft [naam 1] met zijn brief van 3 augustus 2020 zijn zienswijze gegeven.

1.7

Met het besluit van 15 februari 2022 heeft de minister de derogatievergunning van [naam 1] over 2018 ingetrokken (intrekkingsbesluit) en hem een boete opgelegd van
€ 72.436,- (boetebesluit). Aan het intrekkingsbesluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat [naam 1] niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning heeft voldaan, omdat hij
(-) de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden,
(-) het bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld en (-) zijn landbouwgrond niet volgens de voorschriften heeft laten bemonsteren en analyseren. Aan het boetebesluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met
10.548 kg stikstof heeft overschreden. Als gevolg van de intrekking van de derogatievergunning is de minister daarbij uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. De minister heeft de oorspronkelijke boete van
€ 74.936,- gematigd met € 2.500,-, omdat tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit meer dan 26 weken waren verstreken.

1.8

Met zijn besluit van 21 november 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister op de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit en het intrekkingsbesluit beslist. Daarbij heeft de minister zowel het boetebesluit als het intrekkingsbesluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank was gericht tegen het gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het boetebesluit. [naam 1] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het intrekkingsbesluit.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Zij heeft het boetebesluit herroepen en de boete vastgesteld op € 59.948,-. Voor zover voor het hoger beroep van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“[...]
4.1 […] De mededeling van toezichthouder op 3 januari 2020 aan eiser dat zijn bedrijf vermoedelijk was geselecteerd voor een controle omdat de dierlijke mestvoorraden waarschijnlijk niet juist zijn opgegeven op de AGL 2018 is naar het oordeel van de rechtbank geen handeling waaraan eiser naar redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat aan hem een boete werd opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen. Het op onjuiste wijze doorgeven van de dierlijke mestvoorraden betekent immers niet dat daarmee ook sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen. Dit betekent dat de toezichthouder op 3 januari 2020 aan eiser geen cautie heeft moeten verlenen. Hierdoor heeft de minister, anders dan eiser betoogt, de verklaringen van eiser die dateren van voor het verlenen van de cautie op 7 februari 2020 niet buiten beschouwing hoeven te laten. […]

5.4

De rechtbank is van oordeel dat de minister zich bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2018 heeft kunnen baseren op de door eiser opgegeven tonnages in de AGL 2018. Bij de beoordeling of aan de gebruiksnormen is voldaan mag de minister in beginsel van deze door eiser aangeleverde gegevens uitgaan. In de zienswijze van 3 september 2020 heeft eiser gesteld dat de eindvoorraad 2018, anders dan zoals is opgegeven in de AGL 2018, zo goed mogelijk wordt geschat op 5000 ton drijfmest en 500 ton vaste mest. Deze schatting van de eindvoorraad is, zo oordeelt de rechtbank met de minister, niet een bepalingswijze die voldoende onderbouwd en betrouwbaar is om als bewijs te dienen waarmee eiser aannemelijk maakt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden in weerwil van de tonnages die hij in de AGL 2018 heeft opgegeven. Dit betekent dat de minister niet heeft hoeven uitgaan van de alternatieve door eiser aangeleverde gegevens over de eindvoorraad in 2018. Dat de AGL 2018 mogelijkerwijs onjuiste gegevens bevat kan aan het voorgaande niet af doen. In het algeheel verbod op het in de bodem brengen van meststoffen ligt immers besloten dat de agrariër aan dat verbod slechts kan ontkomen door te voldoen aannemelijk dient te maken dat hij heeft voldaan aan de voorwaarden voor opheffen van het verbod. […]

6.3

De rechtbank is van oordeel dat de financiële draagkracht van eiser geen aanleiding geeft om de bestuurlijke boete te matigen. Uit de door eiser overgelegde stukken blijkt onvoldoende dat eiser niet in de gelegenheid is om te boete te voldoen. De minister heeft daarom op goede gronden beslist dat de financiële draagkracht van eiser geen reden is om de boete te matigen. Daarbij betrekt de rechtbank dat door eiser in bezwaar geen stukken zijn aangeleverd op grond waarvan de minister een draagkrachttoets heeft kunnen uitvoeren. De minister heeft op de zitting in beroep aangegeven dat ook de in beroep overgelegde stukken niet voldoende zijn om een draagkrachtoets te kunnen uitvoeren. Naar aanleiding van die toets wordt vastgesteld of en zo ja welke betalingsregeling kan worden aangeboden. […]

7.2

Nu de rechtbank van oordeel is dat er een overschrijding van de redelijke termijn

heeft plaatsgevonden, moet de boete worden gematigd. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij

een overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel wordt gematigd met 5% per

halfjaar. Gelet op de overschrijding van een jaar en acht maanden zal de rechtbank de boete

matigen met 20%. Daarbij houdt de rechtbank rekening met de matiging van € 2.500,- zoals

heeft plaatsgevonden in het primaire besluit van 15 februari 2020. […]”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Is de minister bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden terecht uitgegaan van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare?

3 Het betoog van [naam 1] dat de minister de derogatievergunning ten onrechte heeft ingetrokken en bijgevolg bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden ten onrechte is uitgegaan van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare, slaagt niet. [naam 1] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het intrekkingsbesluit. Daarmee staat het intrekkingsbesluit in rechte vast. Zonder de derogatievergunning gold voor de maatschap de reguliere stikstofnorm van 170 kg per hectare. Bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden is de minister dus terecht uitgegaan van die gebruiksnorm.

Mocht de minister bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden uitgaan van de door hem (minister) vastgestelde eindvoorraad dierlijke mest 2018?

4 [naam 1] voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. Bij de beoordeling of de gebruiksnormen in 2018 zijn overschreden moet niet worden vastgehouden aan de eindvoorraad mest zoals die oorspronkelijk – en naar later bleek, onjuist – in de AGL 2018 is opgegeven. Er moet worden uitgegaan van de door hem tijdens het NVWA-onderzoek aangeleverde gecorrigeerde, correcte hoeveelheden. Op basis van die gegevens zou de AGL 2018 moeten worden aangepast. Door vast te houden aan de oorspronkelijk in de AGL 2018 opgenomen eindvoorraad mest, terwijl zonder meer duidelijk is dat de daarin doorgegeven hoeveelheden stikstof en fosfaat niet (kunnen) kloppen, wordt [naam 1] voor een onmogelijke bewijslast geplaatst. Het verschil, bij een totaal te verantwoorden hoeveelheid meststoffen van rond de 10.000 ton, is beperkt tot enkele honderden tonnen. Nu exacte gegevens over de plaatsing van mest op de eigen grond ontbreken, is het voor [naam 1] onmogelijk om met zekerheid – anders dan met de doorgegeven meetgegevens – te onderbouwen hoeveel mest in de eindvoorraad van 2018 aanwezig was.

5 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

6.1

Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen (hier: [naam 1] ). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

6.2

Op grond van artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, gelezen in samenhang met artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1 en 2, van de Uitvoeringsregeling verstrekt de landbouwer – kort gezegd en voor zover hier van belang –

jaarlijks vóór 1 februari aan de minister met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie over de aan het eind van het kalenderjaar op het bedrijf aanwezige hoeveelheid meststoffen, onderscheiden naar respectievelijk vaste mest en drijfmest. Zoals het College eerder heeft overwogen (onder 5.2 van de uitspraak van 23 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:286 en onder 4.5 van de uitspraak van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500) ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs.

6.3

Niet in geschil is en ook voor het College staat vast dat de gegevens zoals door [naam 1] opgegeven in de AGL 2018 (hiervoor weergegeven onder 1.4.2) niet (kunnen) kloppen. In die AGL 2018 is wat betreft de aanwezige hoeveelheid meststoffen geen onderscheid gemaakt naar vaste mest en drijfmest, terwijl de AGL 2018 vooral wat indeling en hoeveelheden betreft evident afwijkt van de AGL 2017 (zoals hiervoor weergegeven onder 1.4.1) en overigens ook van de AGL 2016, 2019, 2020 en 2021. Ook voor de minister was aldus duidelijk dat [naam 1] de AGL 2018 onjuist en/of onvolledig had ingevuld. Dat [naam 1] dit bewust heeft gedaan, dat wil zeggen met het oog op het verkrijgen van een betere bewijspositie ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen, is gesteld noch gebleken.

6.4.1

Afgemeten aan het hiervoor onder 6.1 weergegeven beoordelingskader, is het College van oordeel dat de minister bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden niet mocht uitgaan van de door hem (minister) vastgestelde eindvoorraad dierlijke mest 2018. Hiertoe overweegt het College als volgt.

6.4.2

Anders dan waarvan de rechtbank lijkt uit te gaan, heeft de minister de eindvoorraad mest niet gebaseerd op de door [naam 1] in de AGL 2018 opgegeven tonnages, maar heeft hij deze in navolging van de NVWA zelf vastgesteld, zoals ook tot uitdrukking komt in het rapport van bevindingen onder het kopje ‘Bevindingen gebruiksnormen 2018’ (hiervoor weergegeven onder 1.5). Meer in het bijzonder zag de NVWA, zoals ook toegelicht op de zitting van het College, zich geconfronteerd met een niet kloppende AGL 2018 en heeft hierin reden gezien [naam 1] te verzoeken een toelichting daarop te geven. Op basis van verklaringen van [naam 1] van 21 en 27 januari 2020 heeft de NVWA vervolgens vastgesteld dat het met de ‘Totale voorraad’ van 5.000 ton vermeld achter ‘Voorraad 1’ ging om de totale voorraad vaste mest en drijfmest en dat de vermelde gehaltes van 95% en 5% de verhouding vaste mest en drijfmest betrof. Aan deze verklaringen van [naam 1] heeft de minister, zoals hij op de zitting van het College heeft toegelicht, veel waarde toegekend. Aldus is de NVWA en vervolgens de minister uitgegaan van 4.750 ton drijfmest en 250 ton vaste mest en een totale eindvoorraad dierlijke mest 2018 van 5.000 ton.

6.4.3

[naam 1] heeft gewezen op de indeling en hoeveelheden zoals vermeld in de door hem ingevulde AGL 2016, 2017, 2019, 2020 en 2021. Deze wijken, zoals hiervoor al overwogen, evident af van de indeling en hoeveelheden zoals door [naam 1] opgegeven in de AGL 2018. De hoeveelheid vaste mest was in de jaren 2016, 2017, 2019, 2020 en 2021 respectievelijk 400 ton, 500 ton, 500 ton, 500 ton, en 600 ton en de hoeveelheid drijfmest was in die jaren respectievelijk 4.000 ton, 5.100 ton, 5.559 ton, 5.559 ton en 6.000 ton. Vooral de door de NVWA vastgestelde hoeveelheid vaste mest van 250 ton wijkt significant af van die andere jaren. Wat verder opvalt is dat in de AGL 2018 slechts melding wordt gemaakt van ‘Voorraad 1’ met een totale voorraad uitgedrukt in tonnen en daarachter de kilogrammen fosfaat en stikstof, terwijl op de andere formulieren een onderverdeling is gemaakt tussen enerzijds ‘Voorraad 1’, drijfmest, en anderzijds ‘Voorraad 2’, vaste mest, dat achter elk van die voorraden de hoeveelheid mest wordt uitgedrukt in tonnen met daarachter de kilogrammen fosfaat en stikstof. ‘Voorraad 1’ in de AGL 2018 kent weliswaar een onderverdeling tussen – kort gezegd – enerzijds drijfmest en anderzijds vaste mest met daarachter de vermelding ‘Gehalte’ en de percentages 95 en 5, maar dat [naam 1] met die percentages heeft bedoeld om de verhouding drijfmest (95% van 5.000 ton = 4.750 ton) en vaste mest (5% van 5.000 ton = 250 ton) van de totale eindvoorraad dierlijke meststoffen 2018 weer te geven, lijkt, vooral gelet op de hoeveelheden in de andere jaren en de indeling van de formulieren, weinig aannemelijk. Veeleer lijkt aannemelijk dat [naam 1] een deel van de AGL 2018, en meer in het bijzonder ‘Voorraad 2’ (vaste mest) en de daarbij behorende hoeveelheid mest, vergeten is op te nemen.

6.4.4

Verder heeft [naam 1] met de e-mail van 10 februari 2020 aan de toezichthouder van de NVWA overzichten toegezonden met de berekeningen van de aanwezige mestvoorraden op
1 januari 2018 en 1 januari 2019 (eindvoorraad 2018). Het betreft overzichten van de verschillende mestopslagen op zijn bedrijf met de maten ervan en de hoeveelheden dierlijke mest in die opslagen, zoals door hem opgemeten. Het overzicht van 1 januari 2019 laat zien dat het bij de eindvoorraad dierlijke mest 2018 ging om 500 ton vaste mest en 5.001,4 ton drijfmest. Deze hoeveelheden sluiten beter aan bij de hoeveelheden die [naam 1] in de eerdergenoemde andere jaren heeft opgegeven, dan de hoeveelheden waarvan de minister is uitgegaan. Dat, zoals de toezichthouder heeft vastgesteld, [naam 1] de overzichten pas op

26 januari 2020 in Excel heeft opgemaakt en deze nog op 7 februari 2020 voor het laatst heeft gewijzigd, betekent niet dat aan die overzichten geen betekenis toekomt. De toezichthouder heeft hier geen nader onderzoek naar gedaan. De daartoe (in het rapport van bevindingen) opgevoerde reden dat hij van [naam 1] geen verdere informatie heeft ontvangen over de wijze waarop [naam 1] aan de mesthoogtes in de verschillende opslagen kwam, overtuigt niet. Al tijdens het verhoor van 7 februari 2020 heeft [naam 1] verklaard dat hij de aanwezige mestvoorraden aan het eind van elk kalenderjaar opmeet.

6.4.5

Daarnaast is het College van oordeel dat de minister, bij de vraag van welke eindvoorraad dierlijke meststoffen 2018 moet worden uitgegaan, zich niet mocht baseren op de door [naam 1] ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaringen van
21 en 27 januari 2020. [naam 1] klaagt er terecht over dat hem voorafgaand aan deze verhoren ten onrechte geen cautie is verleend. Artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Op grond van het tweede lid dient voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld te worden dat hij niet verplicht is tot antwoorden. Uit het rapport van bevindingen onder het kopje ‘Aanleiding’ (zoals hiervoor weergegeven onder 1.5) blijkt dat dat het bedrijf van [naam 1] was geselecteerd, omdat dit bedrijf vermoedelijk volgens de geregistreerde gegevens bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de gebruiksnormen heeft overschreden in 2018. Anders dan waarvan de rechtbank uitgaat, ging het dus niet alleen om een controle omdat de dierlijke meststoffen waarschijnlijk niet juist zijn opgegeven met de AGL 2018. Gelet op wat de toezichthouder al bekend was – dat [naam 1] vermoedelijk de gebruiksnormen heeft overschreden in 2018 – is het College onder verwijzing naar zijn uitspraak van 26 oktober 2017 (hiervoor aangehaald onder 6.1), van oordeel dat de toezichthouder het terrein van het houden van toezicht verliet en overging tot het afnemen van een verhoor met het oog op de oplegging van een bestuurlijke boete wegens overtreding van het bepaalde in artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Alvorens aan [naam 1] – kort gezegd – vragen te stellen over de mestvoorraden 2018, had hem met het oog op het in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie besloten liggende vereiste van een ‘fair hearing’ en de daaruit voortvloeiende bescherming tegen gedwongen ‘self-incrimination’ dan ook de cautie moeten zijn gegeven. Om die reden moet worden geoordeeld dat bij de verhoren van [naam 1] op 21 en 27 januari 2020 sprake is geweest van een schending van het bepaalde in artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb. Het College zal daarom die door [naam 1] afgelegde verklaringen hier buiten beschouwing laten.

6.4.6

Aan de door [naam 1] tijdens het verhoor van 7 februari 2020 afgelegde verklaringen over de mestvoorraden 2018 (hiervoor weergegeven onder 1.5) komt in het licht van wat hiervoor onder 6.4.3 en 6.4.4 is overwogen niet de betekenis toe die de minister daaraan gehecht wenst te zien. Zo is niet duidelijk hoe de vraag precies luidde waarop de verklaring van [naam 1] ‘Op de AGL 2018 staan wel de juiste kuubs, maar niet de juiste hoeveelheden stikstof en fosfaat, moet ik nakijken’ betrekking heeft. Die verklaring sluit niet aan op de daaraan voorafgaande vraag van de toezichthouder over het tonen van administratie en berekeningen van de mestvoorraden. Verder lijkt de bijzin ‘moet ik nakijken’ erop te duiden dat [naam 1] het ook allemaal niet zeker lijkt te weten. Wat betreft de verklaring van [naam 1] over de AGL 2018 dat hij vaart ‘op deze gegevens, zoals ze staan op de aanvullende gegevens, alleen de stikstof en fosfaat klopt niet’ moet worden geoordeeld dat die verklaring niet aansluit op de vraag ‘wat zijn volgens u de correcte tonnen per mestsoort?’ Daarbij komt dat beide verklaringen ook zo kunnen worden uitgelegd dat het aantal ‘kuubs’ voor voorraad 1 als zijnde drijfmest juist staat vermeld. Dit sluit aan bij het standpunt van [naam 1] dat een deel van de AGL 2018 en meer in het bijzonder voorraad 2 (vaste mest) vergeten is op te nemen, alsook bij de door hem op 10 februari 2020 aan de toezichthouder toegezonden e-mail met – kort gezegd – de vermelding dat het bij de eindvoorraad dierlijke mest 2018 ging om 500 ton vaste mest en 5.001,4 ton drijfmest.

6.4.7

Aan het feit dat de door [naam 1] gepresenteerde hoeveelheden over de eindvoorraad dierlijke mest 2018 aanmerkelijk hoger zijn dan de eindvoorraad zoals die blijkt uit zijn bemestingsplan van 2018 (400 ton vaste mest en 4.400 ton drijfmest, met totaal 20.160 kg stikstof en 7.800 kg fosfaat) komt hier evenmin de betekenis toe die de minister daaraan toekent. Als zodanig biedt het bemestingsplan weliswaar geen ondersteuning voor de door [naam 1] gepresenteerde hoeveelheden, maar dat bemestingsplan biedt evenmin steun aan de hoeveelheden waarvan de minister uitgaat.

6.5

Het betoog van [naam 1] treft dus doel.

Conclusie

7.1

Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behalve voor zover deze betrekking heeft op de proceskosten en het griffierecht.

7.2

Omdat, zoals uit het voorgaande volgt, de minister bij zijn beoordeling of [naam 1] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden niet mocht uitgaan van de door hem (minister) vastgestelde eindvoorraad dierlijke mest 2018 en het College de door [naam 1] gepresenteerde eindvoorraad dierlijke mest 2018 van 5.501,4 ton (waarvan 500 ton vaste mest en 5.001,4 ton drijfmest) niet onaannemelijk voorkomt, zal het College van laatstgenoemde hoeveelheden uitgaan.

7.3

Met de brief van 28 juli 2025 heeft het College de minister – kort gezegd – gevraagd of, uitgaande van die gegevens, nog steeds sprake zou zijn van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. De minister heeft daarop geantwoord dat in dat geval het fosfaatgebruik past binnen de fosfaatgebruiksnorm en dat de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt overschreden met 7.942 kg (reguliere gebruiksnorm bij 170 kg N/ha is 20.674 kg, en het gebruik is 28.616,4 kg) wat een boetebedrag oplevert van € 55.594,- (7.942 kg x € 7,-). [naam 1] heeft deze berekening niet weersproken. Daarmee staat voor het College vast dat [naam 1] de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.942 kg heeft overschreden.

7.4

Het College zal het boetebedrag van € 55.594,- overeenkomstig het beleid van de minister matigen met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. Daarmee komt de boete uit op een totaalbedrag van € 53.094,-. Anders dan [naam 1] mede onder verwijzing naar het door de minister gehanteerde boetebeleid heeft aangevoerd, bestaat voor een verdere matiging van de boete geen grond.

7.5

Het College acht de boete van € 53.094,- passend en geboden.

Overschrijding van de redelijke termijn

8.1

Omdat het College de aangevallen uitspraak zal vernietigen, zal het ook opnieuw beslissen over de overschrijding van de redelijke termijn. In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

8.2

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 22 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en ruim zeven maanden overschreden.

8.3

Omdat, zoals hiervoor overwogen, de boete al overeenkomstig het beleid van de minister is gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete, bestaat geen aanleiding om een verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie onder 5.3 van de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van
€ 2.500,-. Omdat de boete al met dit maximumbedrag is gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim zeven maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boete te verlagen met 10% (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, hiervoor aangehaald). Dit leidt tot een boetebedrag van € 47.784,60 (€ 53.094,- – 10%).

Slotsom

9.1

Het hoger beroep slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen, behalve voor zover deze betrekking heeft op de proceskosten en het griffierecht. Het College zal het beroep tegen het gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het boetebesluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en voor zover het betrekking heeft op de constatering dat [naam 1] de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 47.784,60 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het boetebesluit.

9.2

Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.335,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College en 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke reactie, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Het College zal de minister ook opdragen het door [naam 1] in hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,- te vergoeden.

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve voor zover deze betrekking heeft op de proceskosten en het griffierecht;
verklaart het beroep bij de rechtbank gegrond;
vernietigt het gedeelte van de beslissing op bezwaar dat betrekking heeft op het boetebesluit voor zover het betrekking heeft op de constatering dat [naam 1] de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden en de hoogte van de boete en herroept het boetebesluit in zoverre;
stelt de hoogte van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vast op € 47.784,60;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,- aan [naam 1] te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van

€ 2.335,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
24 februari 2026.

w.g. A. Venekamp w.g. J.M. Baars

Bijlage

Meststoffenwet

Artikel 7

Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Artikel 8

Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet

Artikel 35

1. De landbouwer verstrekt jaarlijks gegevens uit de administratie aan Onze Minister. Verstrekking geschiedt uitsluitend langs elektronische weg.

[…]

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet

artikel 24

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.

[…]
3. De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:

a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren;

b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en

c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid.

artikel 25a

1. De minister verleent een vergunning, indien de landbouwer tijdig een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan en daarbij de verklaringen, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid, heeft gedaan.

2. De vergunning wordt verleend voor één kalenderjaar.
[…]

Artikel 42

1. De landbouwer verstrekt jaarlijks vóór 1 februari aan de minister met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie over:

a. de aan het eind van het kalenderjaar op het bedrijf aanwezige hoeveelheid meststoffen, onderscheiden naar:

1°.vaste mest;

2°.drijfmest;

[…]

Artikel 94

1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.

2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.

3. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.

4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.