Uitspraak
beslissing
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/358
beslissing van de rechter-commissaris op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak tussen
Reisbalans B.V., te Amersfoort, en andere
(gemachtigde: mr. N.J. Linssen)
en
de staatssecretaris Openbaar Vervoer en Milieu
(gemachtigde: mr. S.H.G. Cnossen)
met als derde partijen
N.V. Nederlandse Spoorwegen, te Utrecht, en
NS Reizigers B.V., te Utrecht (NSR)
(hierna gezamenlijk: NS)
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren)
Procesverloop
Met het besluit van 21 december 2023 heeft de staatssecretaris aan NSR voor de periode van 1 januari 2025 tot en met 24 december 2033 de concessie verleend tot het uitvoeren van
het openbaar personenvervoer per trein over de verbindingen die zijn opgenomen in het
Besluit hoofdrailnet en die zijn opgenomen in de concessie, onder de in de concessie
genoemde voorwaarden.
Met de tussenuitspraak van 30 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:351) heeft het College de staatssecretaris onder meer opgedragen om de gebreken in het besluit van 21 december 2023 te herstellen, voor zover het de voorwaarden betreft waaronder NSR als wholesale aanbieder en dienstverlener actief is op de markt voor Mobility as a Service.
Ter uitvoering van deze tussenuitspraak heeft de staatssecretaris het besluit van 10 oktober 2025 genomen (herstelbesluit).
Bij brief van 13 oktober 2025 heeft de staatssecretaris kopieën van het herstelbesluit en van op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 31 oktober 2025 hebben Reisbalans e.a. gesteld dat de staatssecretaris niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd en aangegeven welke documenten naar hun mening ontbreken.
Bij brief van 5 december 2025 heeft het College de staatssecretaris verzocht om aan te geven of de door Reisbalans e.a. bedoelde documenten inderdaad bestaan, welke van de - wel - bestaande documenten moeten worden aangemerkt als op de zaak betrekking stukken en deze in te dienen, en welke van de - wel - bestaande documenten niet moeten worden aangemerkt
als op de zaak betrekking stukken en te motiveren waarom dat het geval is.
Met de brief van 19 december 2025 heeft de staatssecretaris aan dit verzoek voldaan en nadere stukken overgelegd, die zijn genummerd als bijlagen 61 tot en met 94. Van de bijlagen 73, 74, 77, 78, 79, 84, 87 en 88 heeft hij de vertrouwelijke versie ingezonden en met verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegedeeld dat uitsluitend het College van (delen van) deze stukken kennis zal mogen nemen.
Bij brief van 27 januari 2026 hebben Reisbalans e.a. gesteld dat de staatssecretaris wederom niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd en het College verzocht hem op te dragen alsnog alle stukken in te dienen.
Bij brief van 11 februari 2026 heeft het College meegedeeld vooralsnog geen aanleiding te zien dit verzoek van Reisbalans e.a. in te willigen.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist het College of de weigering dan wel beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Met toepassing van artikel 8:12 van Pro de Awb heeft het College een rechter-commissaris opgedragen deze beslissing te nemen.
2 Bij deze beslissing moet de rechter-commissaris belangen tegen elkaar afwegen. Aan de ene kant speelt hierbij het belang dat partijen beschikken over dezelfde voor het beroep relevante informatie en het belang dat het College beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Aan de andere kant kan kennisneming van bepaalde gegevens door de ene partij het belang van een of meer andere partijen onevenredig schaden, terwijl de staatssecretaris er belang bij heeft ook in de toekomst de informatie, waaronder concurrentiegevoelige gegevens, aangeleverd te krijgen die zij voor een goede uitoefening van haar taken nodig heeft. Onder concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens vallen ook gegevens die, hoewel zelf niet als bedrijfsgegevens aan te merken, niettemin inzicht kunnen bieden in de door betrokkene(n) voorgestane (markt)strategie.
3 Allereerst stelt de rechter-commissaris vast dat de staatssecretaris, zoals hij zelf ook heeft gemeld, bijlage 88a eerder als bijlage 40 heeft overgelegd. De rechter-commissaris heeft op 11 december 2025 beslist dat de gevraagde beperking van de kennisneming van bijlage 40 gerechtvaardigd is (ECLI:NL:CBB:2025:682). Bijlage 88a wordt daarom niet bij de beoordeling van het onderhavige verzoek betrokken.
4 Volgens de staatssecretaris bevatten de als vertrouwelijk overgelegde stukken (beperkte) passages met vertrouwelijke informatie. Het betreft informatie waarvan Reisbalans e.a. en/of NS naar zijn mening geen kennis mogen nemen. Het gaat volgens hem om specifieke bedrijfsgevoelige dan wel concurrentiegevoelige informatie over (de bedrijfsvoering van) adviesbureau Impuls Economen (IE) (bijlagen 84a en 87a) of NS (bijlagen 73a, 74a, 77, 78, 79 en 79a).
5 Bijlage 73a is een notitie van IE van 4 augustus 2025 met het onderwerp ‘Vragen bespreking MaaS-artikel met NS en RBB’. Daarin zijn twee passages over (de hoogte van) de dalkorting weggelaten. Bijlage 74a is dezelfde notitie. Bijlage 77 is een e-mailbericht van 7 augustus 2025 van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) aan IE met het onderwerp ‘Vervolgafspraak met RBB en NS’. In dit bericht zijn ten behoeve van een overleg scenario’s voor tarieven gedeeld. Ditzelfde bericht is opgenomen in de e-mailwisselingen van diezelfde datum die als bijlagen 78 en 79 zijn overgelegd. Bijlage 79a is een document van IenW, getiteld ‘Scenario’s kortingspercentages reselltarieven, Vertrouwelijk concept voor besprekingsdoeleinden, 7 augustus 2025’. In het (herhaalde) e-mailbericht en het document van IenW zijn respectievelijk vijftien en dertien passages weggelaten die, kort gezegd, de hoogte van kortingspercentages betreffen.
6 De rechter-commissaris oordeelt dat de gevraagde beperking van de kennisneming van de bijlagen 73a, 74a, 77, 78, 79 en 79a gerechtvaardigd is. De in deze bijlagen weggelaten passages zijn (uitkomsten van berekeningen) ontleend aan bedrijfsvertrouwelijke gegevens van NS of gegevens waaruit (een deel van) de marktstrategie van NS zou kunnen worden afgeleid, voor zover al niet zonder meer sprake is van concurrentiegevoelige gegevens. Deze gegevens moeten vertrouwelijk blijven, omdat openbaarmaking van deze informatie tot een onevenredig nadeel voor de verstrekker van de gegevens zal kunnen leiden, terwijl kennisneming van deze informatie door de partij die er niet over beschikt niet noodzakelijk is om haar belangen naar behoren te kunnen bepleiten.
7 Reisbalans e.a. en NS hebben erin toegestemd dat alleen het College van de vertrouwelijke versie van de bijlagen 73a, 74a, 77, 78, 79 en 79a kennisneemt.
8 De bijlagen 84a en 87a zijn voorstellen die IE op respectievelijk 18 augustus 2025 en 20 augustus 2025 aan IenW heeft gestuurd voor economische ondersteuning bij aanpassing van de HRN-concessie. Op de eerste bladzijde staat in vetgedrukte letters dat het voorstel bedrijfsvertrouwelijk is in de zin van de Wet open overheid. Na de aanhef van het voorstel is tot aan de slotgroet alle tekst weggelaten.
9 Verkort weergegeven, beschrijft IE in de voorstellen de situatie na de tussenuitspraak van het College van 30 juni 2025 en de diensten die zij in verband daarmee aan IenW kan verlenen. De onderbouwing van het verzoek om beperking van de kennisneming is naar het oordeel van de rechter-commissaris onvoldoende om het verzoek in te willigen. Afgezien van de paragraaf waarin de tijdsbesteding en de tarieven van IE zijn opgenomen, ziet de rechter-commissaris niet dat de inhoud van deze voorstellen specifieke bedrijfsgevoelige dan wel concurrentiegevoelige informatie over (de bedrijfsvoering van) IE bevatten. Het verzoek om beperking van de kennisneming van de bijlagen 84a en 87a wordt daarom in zoverre afgewezen.
10 De rechter-commissaris stuurt de bijlagen 84a en 87a terug aan de staatssecretaris. De staatssecretaris is verplicht deze stukken in te sturen en dient binnen een week na de verzending van deze beslissing een nieuwe versie van deze stukken aan het College en de andere partijen toe te sturen. Stuurt de staatsecretaris een of meer stukken niet in, dan kan het College daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. Reisbalans e.a. en NS hebben er al in toegestemd dat alleen het College van de vertrouwelijke versie van de bijlagen 84a en 87a kennisneemt.
Beslissing en vervolgstappen
De rechter-commissaris:
- beslist dat de gevraagde beperking van de kennisneming van de bijlagen 73a, 74a, 77, 78, 79 en 79a gerechtvaardigd is;
- beslist dat de gevraagde beperking van de kennisneming van de bijlagen 84a en 87a gerechtvaardigd is voor zover het de in overweging 9 genoemde passage betreft en voor het overige niet gerechtvaardigd is;
- bepaalt dat de bijlagen 84a en 87a worden teruggezonden aan de staatssecretaris;
- verzoekt de staatssecretaris binnen een week na heden een nieuwe versie van de bijlagen 84a en 87a aan het College en de andere partijen toe te sturen.
Aldus genomen door mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, op 23 februari 2026. .
De rechter-commissaris is verhinderd De griffier is verhinderd
te ondertekenen te ondertekenen