Uitspraak
ABW 1994/452
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Commissie Sociale Zekerheidsgeschillen van de provincie Noord-Holland,
gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij beschikking van 14 mei 1992 is namens het College van burgemeester en
wethouders van de gemeente [woonplaats] (hierna: het College) op grond van
artikel 21 van het Bijstandsbesluit Zelfstandigen (BZ) een nadere
beslissing genomen met betrekking tot de aan appellant over de periode van
1 augustus 1991 tot en met 31 december 1991 in de vorm van een renteloze
lening verstrekte periodieke bijstand voor de kosten van levensonderhoud
en bepaald dat een bedrag groot f 4.872,68 dient te worden terugbetaald.
Beslissende op het tegen deze beschikking ingediende bezwaarschrift heeft
het College bij beslissing van
6 november 1992 de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 juni 1994 heeft gedaagde het door appellant tegen de
hiervoor vermelde beslissing ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Door appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden tegen
dit besluit bij de Raad beroep ingesteld.
Namens gedaagde is als verweer aangevoerd dat het gestelde in het
beroepschrift geen aanleiding geeft tot het maken van nadere opmerkingen.
Het geding is behandeld ter zitting van 20 april 1995 waar appellant in
persoon is verschenen en waar voor gedaagde is verschenen mr Th.J.A.
Janssen, werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Het College, als partij
aan het geding deelnemend, heeft zich laten vertegenwoordigen door drs N.
Pavelková, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. MOTIVERING
Aan de gedingstukken ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden.
Appellant heeft op 3 juli 1991 op grond van het BZ een aanvraag ingediend
om bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het
bestaan. Deze aanvraag hield verband met het feit dat appellant op
1 augustus 1991 als vennoot is toegetreden tot de vennootschap onder firma
[S. ] samen met
[P. ] en [R. ], welke laatste het bedrijf in
1988 is begonnen als een eenmanszaak.
Bij beschikking van 17 december 1991 is appellant als beginnend zelfstandige
op grond van artikel 24, derde lid, in verbinding met artikel 15 van
het BZ ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan
bijstand in de vorm van een renteloze lening verstrekt voor een
periode van 6 maanden, derhalve van
1 augustus 1991 tot 1 februari 1992. Bij deze beschikking is tevens aangegeven
dat op grond van artikel 21 van het BZ het definitieve bijstandsbedrag
wordt vastgesteld zodra het inkomen uit bedrijf of beroep over het
boekjaar, waarop de uitkering betrekking heeft, aan de hand van de
jaarrekening kan worden bepaald.
Bij brief van 13 februari 1992 heeft appellant de door een administratiebureau
over de periode 1 augustus 1991 tot en met 31 december 1991
opgestelde rekening van verlies en winst toegezonden.
Vervolgens is bij beschikking van 12 mei 1992 op grond van artikel 21 van
het BZ een nadere beslissing genomen met betrekking tot de aan appellant
over de periode van
1 augustus 1991 tot en met 31 december 1991 in de vorm van een renteloze
lening verstrekte periodieke bijstand voor de kosten van levensonderhoud,
en bepaald dat een bedrag groot, f 4.872,68 dient te worden terugbetaald.
In het tegen deze beschikking ingediende bezwaarschrift voert appellant aan
dat het boekjaar ten onrechte is vastgesteld op 1 augustus 1991 tot 1
januari 1992. Hij is op 1 augustus 1991 als zelfstandige begonnen en het
bedrijf heeft tot 1 januari 1992 winst gemaakt. De eerste maanden van 1992
heeft het bedrijf verlies geleden. Naar zijn mening dient het boekjaar te
lopen van 1 augustus 1991 tot 1 augustus 1992, hetgeen hij, zo wordt
gesteld, ook aan de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) heeft verzocht.
Appellant is voorts van mening dat zijn inkomen ten onrechte is verhoogd
met een forfaitair percentage in verband met het privé-gebruik van een
bedrijfsauto. Tenslotte voert appellant aan dat bij de hoogte van de door
hem betaalde premie voor zijn ziektekostenverzekering ten onrechte geen
rekening is gehouden met de hoogte van het zogeheten eigen risico.
Bij beslissing van 6 november 1992 heeft het College de bezwaren van
appellant ongegrond verklaard. Hierbij is onder meer het volgende
overwogen:
"Ingevolge het bepaalde in artikel 21 van het BZ
nemen burgemeester en wethouders een nadere beslissing met betrekking tot
de in een jaar verleende bijstand in de vorm van een renteloze geldlening.
Daartoe wordt het inkomen uit bedrijf definitief vastgesteld aan de
hand van de jaarrekening. Indien de jaarnorm, verminderd met de in het
desbetreffende jaar behaalde inkomsten minder is dan de reeds verleende
bijstand, wordt een bedrag ter grootte van het verschil teruggevorderd. Uit
het bepaalde in dit artikel blijkt dat het inkomen op jaarbasis in
aanmerking wordt genomen bij de vaststelling van de definitieve bijstand.
De door u gegeven argumenten vormen geenszins aanleiding om het boekjaar
alsnog te wijzigen. In het samenwerkingscontract werd afgesproken het
boekjaar gelijk te laten lopen met het kalenderjaar; bovendien is dit naar
de belastingdienst toe ook als zodanig gehandhaafd.
Wij menen dat een eenmaal gekozen stelsel van winstberekening in principe
bestendig dient te worden gevolgd en niet kan worden vervangen door een
ander stelsel, teneinde een incidenteel voordeel of een hogere uitkering te
behalen.
Ten aanzien van de autokosten hebben wij het volgende overwogen.
Blijkens de bepalingen in de belastingwetgeving bestaat de mogelijkheid om
af te wijken van de 20%-regeling terzake van autokosten, indien door de
zelfstandige door middel van een kilometeradministratie wordt aangetoond
dat er privé voor minder dan 1000 km. per jaar wordt verreden. Wij achten
het ook voor de berekening van de definitieve bijstand krachtens het BZ
aanvaardbaar deze regel toe te passen. Het behoort immers niet zo te zijn
dat zelfstandigen, die bijstand op grond van dit besluit ontvangen, op
kosten van de gemeenschap (door middel van bijstandsverlening) privé in
een auto kunnen rijden. Nu gebleken is dat een administratie als voornoemd
niet is bijgehouden door uw bedrijf, kan niet worden vastgesteld of het
bedrag van
f 15.297,76 louter zakelijk is verreden. Derhalve kan voor de vaststelling
van de definitieve bijstand met het forfaitair bedrag van f 4.288,-- geen
rekening worden gehouden en dienen de autokosten te worden
gehandhaafd op f 11.009,76.
Ten aanzien van de kosten eigen risico ziektekosten hebben wij overwogen
dat u bewust heeft gekozen voor een lagere ziektekostenverzekeringspremie
en hiermee een eigen risico aanvaard. In verband met deze omstandigheid
zien wij dan ook geen aanleiding om dit eigen risico te compenseren via het
BZ.".
Het tegen deze beslissing ingestelde beroep heeft gedaagde bij besluit van
10 juni 1994 ongegrond verklaard, hierbij onder meer het volgende
overwegende:
"In bezwaar en beroep voert u aan dat u de GSD hebt
verzocht om het boekjaar te laten lopen van
1 augustus 1991 tot 1 augustus 1992, omdat u in de eerste helft van de
periode met uw onderneming een winst hebt behaald en in de tweede helft een
verlies, waardoor u een lager inkomen zou hebben behaald.
Omtrent het vorenstaande hebben wij het volgende overwogen. Uit de nota van
toelichting op het BZ blijkt dat het inkomen uit bedrijf of beroep wordt
vastgesteld over een boekjaar. Dit boekjaar behoeft niet samen te vallen
met kalenderjaar. In het BZ wordt volgens de nota van toelichting
aangesloten bij het boekjaar waarvoor de zelfstandige heeft gekozen.
Ingevolge artikel 8.1 van de overgelegde vennootschapsovereenkomst valt het
boekjaar samen met het kalenderjaar, met uitzondering van het eerste jaar,
welk boekjaar loopt van aanvang vennootschap tot einde kalenderjaar.
Wij zijn dan ook van oordeel dat u zelf hebt gekozen voor aansluiting van
het boekjaar bij het kalenderjaar. Onzes inziens heeft de gemeente bij de
vaststelling van uw inkomen juist gehandeld door het in 1991 behaalde
inkomen als uitgangspunt te nemen, daar dit aansluit bij de door uw
vennootschap gemaakte keuze. Uw verzoeken van 10 en 13 april 1992 om het
boekjaar te laten lopen van 1 augustus 1991 tot 1 augustus 1992, vanwege
het feit dat u in de tweede helft van deze periode verlies heeft geleden,
kan niet tot een ander oordeel leiden. Wij zijn van oordeel dat een eenmaal
gekozen wijze van vaststelling van het boekjaar niet achteraf gewijzigd kan
worden om te bereiken dat een lager bedrag dient te worden terugbetaald.
(....)
Vervolgens voert u aan dat de gemeente ten onrechte geen rekening heeft
gehouden met de fictieve bijtelling in verband met privégebruik van de
zakelijk auto's. Uit de stukken is gebleken dat op de autokosten van de
vennootschap over 1991 ad f 15.297,76 een forfaitair bedrag van f 4.288,-- in
mindering is gebracht.
Dit conform de zogenaamde 20% regeling, inzake privégebruik van zakelijke
auto's. Naar uw mening hebt u in het jaar 1991 minder dan 1000 kilometer
privé gereden, op grond waarvan afgeweken dient te worden van voornoemde
regeling. Met burgemeester en wethouders zijn wij van oordeel dat gezien
het feit dat u geen privé-kilometeradministratie hebt bijgehouden, geen
rekening dient te worden gehouden met de fictieve bijtelling.
Ten aanzien van het eigen risico verbonden aan de ziektekostenverzekering,
voert u aan dat bij de vaststelling van het inkomen ten onrechte geen
rekening is gehouden met het hoge eigen risico dat u hebt voor uw
ziektekostenverzekering. Uit de stukken is gebleken dat u over het jaar
1991 voor f. 178,45 aan ziektekosten heeft gehad. U bent van mening dat
hiermee rekening gehouden dient te worden, daar u door het hoge eigen
risico een lagere maandelijkse premie heeft. Naar ons oordeel biedt het
BZ geen mogelijkheid om gemaakte ziektekosten in geval van een hoog eigen
risico van het inkomen af te trekken. Voorts liggen de door u gemaakte
kosten beneden de gebruikelijke hoogte van het eigen risico, zodat u deze,
ook bij een hogere premie met een lager eigen risico, zelf had moeten
voldoen.
Voorts voert u aan dat u bij de behandeling van uw bezwaarschrift gehoord
had dienen te worden door burgemeester en wethouders of een
adviescommissie. U acht het feit dat u bent opgebeld door een ambtenaar onvoldoende.
Uit de stukken is ons gebleken dat u bij schrijven van 12 augustus 1992
bent uitgenodigd om uw bezwaarschrift nader mondeling toe te lichten.
Op 18 augustus 1992 heeft u uw bezwaarschrift telefonisch nader toegelicht.
Voorts is ons gebleken dat het horen naar aanleiding van een
bezwaarschrift bij gemeentelijke verordening in uw gemeente is opgedragen
aan de behandelende ambtenaar van de sectie bezwaar. Gezien bovenstaande
zijn wij van oordeel dat u voldoende in de gelegenheid bent gesteld om uw
bezwaren mondeling toe te lichten.
Omtrent uw stelling dat is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel
doordat uw gewezen mede-vennoot de heer Van [P. ] bij gelijke
omstandigheden zijn uitkering die hij ontving via een andere gemeente niet
hoeft terug te betalen, merken wij op dat hiervan geen sprake kan zijn
omdat de ter vergelijking genoemde beslissing niet door burgemeester en
wethouders van uw gemeente is genomen. Bovendien komt aan burgemeester en
wethouders bij de toepassing van de ABW een eigen verantwoordelijkheid
toe.".
Appellant kan zich niet met dit besluit verenigen. Met betrekking tot de
gronden waarop dit beroep berust verwijst appellant naar hetgeen door hem
in bezwaar en beroep is aangevoerd.
De Raad overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het BZ nemen burgemeester en
wethouders een nadere beslissing met betrekking tot de in de vorm van een
renteloze lening verstrekte bijstand. Daartoe wordt na afloop van het
boekjaar aan de hand van de jaarrekening over het boekjaar het inkomen uit
bedrijf of beroep definitief vastgesteld. Blijkens de Nota van Toelichting
van het BZ behoeft
een boekjaar niet samen te vallen met het kalenderjaar en wordt bij de
toepassing van dit besluit aangesloten bij het boekjaar waarvoor de
zelfstandige heeft gekozen.
In artikel 8, eerste lid, van het tot gedingstukken behorende vennootschapscontract
is bepaald dat het boekjaar van de vennootschap samen valt
met het kalenderjaar, behoudens het eerste boekjaar, dat zal lopen van de
dag van aanvang der vennootschap tot het einde van het lopende kalenderjaar.
Geheel in overeenstemming met deze bepaling is door het administratiekantoor
van de vennootschap per 31 december 1991 de balans opgesteld
alsmede over de periode van 1 augustus 1991 tot en met 31 december 1991 de
winst- en verliesrekening. Gelet op de keuze die appellant en zijn
mede-vennoten aldus hebben gemaakt ter bepaling van de eerste boekperiode
van de vennootschap is er geen reden om achteraf alsnog uit te gaan van een
boekjaar dat loopt van 1 augustus 1991 tot 1 augustus 1992.
Ter zitting heeft appellant nog verwezen naar de in het ondernemingsplan
opgenomen liquiditeitsprognose welke een periode van 12 opeenvolgende
maanden bestrijkt beginnende bij augustus 1991. Hieruit kan naar het
oordeel van de Raad echter niet worden afgeleid, dat voor de vennootschap
een boekjaar is gekozen dat loopt van 1 augustus 1991 tot 1 augustus 1992.
Voorts heeft appellant nog aangevoerd dat het vennootschapscontract eerst
in november 1991 aan de GSD ter hand werd gesteld, doch ook dit is geen
omstandigheid op grond waarvan geen rekening behoeft te worden gehouden met
de in dit contract met betrekking tot het boekjaar uitdrukkelijk gemaakte
keuze.
De Raad is dan ook met gedaagde van oordeel dat het College terecht
overeenkomstig het bepaalde in artikel 21, eerste lid, van het BZ het
aandeel van appellant in de winst van de vennootschap heeft vastgesteld aan
de hand van de jaarrekening over de periode van 1 augustus 1991 tot en
met 31 december 1991.
Artikel 24 van het BZ, welk artikel ten aanzien van beginnende zelfstandigen
afwijkende bepalingen bevat, biedt geen basis om af te wijken van de
in artikel 21, eerste lid, van het BZ voorgeschreven berekeningswijze.
Met betrekking tot de grief van appellant inzake het bij het bepalen van de
hoogte van zijn inkomen in aanmerking nemen van een bepaald bedrag in
verband met het privé-gebruik van een bedrijfsauto overweegt de Raad het
volgende.
In de Nota van Toelichting van het BZ is aangegeven dat onder bedrijfs- of
beroepsinkomen moet worden verstaan:
"alle bedrijfs- of beroepsbaten verminderd met de bedrijfs- of beroepslasten,
inclusief de afschrijvingen naar goed koopmansgebruik, maar exclusief
de aflossingen."
Op grond hiervan moet worden aangenomen dat privé-kosten niet ten laste van
de bedrijfswinst mogen worden gebracht.
Blijkens de door appellant ingediende jaarrekening bedroegen de autokosten
f 15.297,76, op welk bedrag blijkens de jaarstukken overeenkomstig de
door de fiscus gehanteerde regels een forfaitair bedrag van f 4.288,- in
mindering is gebracht in verband met privé-gebruik van de beide bedrijfsauto's.
Van dit laatste bedrag is f 878,84 bij het inkomen van appellant gevoegd.
Appellant heeft voorts geen zogeheten kilometeradministratie bijgehouden
zodat niet is aangetoond dat het in de jaarstukken genoemde bedrag van f
15.297,76 verband houdt met uitsluitend ten behoeve van de vennootschap
gemaakte autokosten.
In beroep voert appellant dienaangaande nog aan dat het College eerst
achteraf naar voren heeft gebracht dat de bijtelling had kunnen worden
vermeden, indien hij een kilometeradministratie had bijgehouden. Appellant
stelt dat hij op geen enkele manier is geïnformeerd dat deze
mogelijkheid bestond.
De Raad wijst er evenwel op dat, nog daargelaten dat de administratie van
de vennootschap is geschied door een administratiekantoor waarvan mag
worden aangenomen dat deze op de hoogte is van de ter zake bestaande
mogelijkheden, appellant in zijn aan gedaagde gerichte beroepschrift onder
meer heeft aangegeven dat gelet op de geringe omvang van de inkomsten van
vennoten de bijtelling vrijwel geen invloed zou hebben op de
belastingaangifte en dat om die reden geen kilometeradministratie is
bijgehouden. De Raad kan hieruit niet anders afleiden dan dat appellant
reeds eerder dan de beslissing van het College van 6 november 1992 op de
hoogte was van de mogelijkheid van het bijhouden van een kilometeradministratie,
doch hiervan bewust heeft afgezien.
Gedaagde heeft dan ook in navolging van het College terecht besloten dat
het in de jaarrekening vermelde bedrag aan autokosten dient te worden
gehandhaafd op f 11.009,76.
Appellant voert voorts als grief aan dat bij de bepaling van de hoogte van
zijn inkomen ten onrechte geen rekening is gehouden met de hoogte van het
bedrag aan eigen risico in het kader van zijn ziektekostenverzekering en
alleen in aanmerking is genomen de hoogte van de door hem betaalde premie.
Dienaangaande overweegt de Raad dat op grond van het bepaalde in artikel 4,
vierde lid, van het Bijstandsbesluit landelijke normering slechts rekening
kan worden gehouden met het bedrag van de ten laste van appellant
blijvende premie van diens ziektekostenverzekering. Voor het tevens
rekening houden met de hoogte van het bedrag aan eigen risico biedt
evengenoemde bepaling dan ook geen ruimte.
Door appellant wordt overigens nog aangevoerd, dat hij bij de behandeling
van zijn tegen de beschikking van
14 mei 1992 gerichte bezwaarschrift niet door het College is gehoord en
evenmin door de Commissie Zelfstandigen die het College inzake de
toepassing van het BZ adviseert. Wel heeft hij zijn bezwaarschrift
telefonisch bij de behandelend ambtenaar van de Afdeling Bezwaar en Beroep
van de GSD toegelicht, doch dit acht hij onvoldoende.
Hieromtrent overweegt de Raad dat noch uit de Algemene Bijstandswet (ABW),
noch uit de door de gemeenteraad van Amsterdam ten tijde in geding
geldende, op grond van artikel 38 (oud) van de ABW vastgestelde verordening
een verplichting valt af te leiden inhoudende dat appellant diende te
worden gehoord door de Commissie Zelfstandigen dan wel door het College.
Tenslotte heeft appellant evenals in zijn aan de behandelend ambtenaar van
de Afdeling Bezwaar en Beroep van de GSD gerichte brief van 3 september
1992 en in zijn aan gedaagde gerichte beroepschrift aangevoerd dat hij
van mening is dat, nu [P. ] de hem verstrekte bijstand niet
behoeft terug te betalen, hij zich er niet mee kan verenigen dat hij de
door het College verleende bijstand wel dient terug te betalen.
De Raad merkt op dat deze, ook aan het College en aan gedaagde gerichte
grief betrekking heeft op de terugvordering van ten onrechte ontvangen
bijstand. Ter zake hiervan is - zolang de ABW op dit punt niet is gewijzigd -
de burgerlijke rechter competent. Gedaagde had dan ook de beslissing
op bezwaar dienen te vernietigen in zoverre en het daarop betrekking
hebbende bezwaar alsnog niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De Raad zal
daarom in zoverre het bestreden besluit en de beslissing op bezwaar
vernietigen en appellant alsnog niet-ontvankelijk verklaren in dat
bezwaar.
De Raad is niet gebleken van aan de zijde van appellant gevallen proceskosten,
zodat geen termen aanwezig zijn voor een proceskostenveroordeling
op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Tenslotte stelt de Raad vast dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen
alsmede gelet op het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb, het door
appellant gestorte griffierecht ad f 50,-- door de provincie Noord-Holland
dient te worden vergoed.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit en de
beslissing van het College van 6 november 1992 voorzover deze betrekking
hebben op de terugvordering van verleende bijstand;
Verklaart het bezwaar van appellant tegen de beschikking van 14 mei 1992
van het College in zoverre alsnog niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
Bepaalt dat de provincie Noord-Holland aan appellant het door hem gestorte
griffierecht ad f 50,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en
mr G.A.J. van den Hurk en mr Th.C. van Sloten als leden, in tegenwoordigheid
van T.W.J.M. Weijers als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 1995 door voornoemde voorzitter, in
tegenwoordigheid van A.H. Berends als griffier.
(get.) C.G. Kasdorp.
(get.) A.H. Berends. (get.) T.W.J.M. Weijers.