Uitspraak
96/3736 OSV
96/3738 OSV
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer,
eiser, en
de [stichting A.]
, gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
en
het bestuur van het Tijdelijk instituut voor coördinatie
en afstemming, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Bij besluit op bezwaar van 13 maart 1996 heeft verweerder
ingevolge artikel 65, tweede lid, van de Organisatiewet
sociale verzekeringen (hierna: OSV) beslist dat de
[stichting A.]
(hierna: [stichting A.]) per 1 januari 1996 niet langer aangesloten
is bij de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer, maar
aangesloten wordt bij de Nieuwe Algemene
Bedrijfsvereniging (hierna: NAB).
Eisers hebben beide tegen dit besluit beroep bij de Raad
ingesteld. Namens het bestuur van de Bedrijfsvereniging
voor het Vervoer (hierna: BV Vervoer) zijn in het
beroepschrift van 23 april 1996 de gronden voor het
beroep aangevoerd. Namens de [stichting A.] zijn door mr R.A.A.
Duk, advocaat te 's-Gravenhage, in het beroepschrift van
24 april 1996 de gronden voor het beroep aangevoerd.
Bij uitspraak van 6 juni 1996 heeft de President van de
Raad de verzoeken van eisers om toepassing van artikel
8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
afgewezen.
Verweerder heeft onder dagtekening 9 juli 1996 een
verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 juli 1996 is namens het bestuur van de
NAB, dat op de voet van artikel 8:26 van Pro de Awb als
partij aan de gedingen deelneemt, verklaard dat zijns
inziens verweerder een juist besluit had genomen en is de
Raad verzocht de beroepen van eisers ongegrond te
verklaren.
Bij brief van 28 oktober 1996 zijn door het bestuur van
de BV Vervoer nog enkele stukken in het geding gebracht.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden
op 5 december 1996, waar voor het bestuur van de BV
Vervoer is verschenen mr P.G. Koch, werkzaam voor Gak
Nederland B.V., voor de [stichting A.] is verschenen mr Duk,
voornoemd, voor verweerder is verschenen mr C.P.
Wolthers, hoofd afdeling indelingszaken van het bureau
van verweerder, en voor het bestuur van de NAB is
verschenen mr M.M. de Boer-Veerman, werkzaam voor Gak
Nederland B.V..
II. MOTIVERING
Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de
vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan
houden.
De Raad overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 64, eerste lid, van de OSV is een
werkgever van rechtswege aangesloten bij de
bedrijfsvereniging die haar taak uitoefent voor één of
meer onderdelen van het bedrijfs- en beroepsleven waartoe
de werkzaamheden behoren die hij als werkgever doet
verrichten.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de OSV deelt de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het
bedrijfs- en beroepsleven in, elk onderdeel omvattende
één of meer takken van bedrijf of beroep of gedeelten
daarvan.
Ingevolge artikel XLVI, tweede lid, van de Invoeringswet
Organisatiewet sociale verzekeringen, Stb. 1994, 916
(hierna: Invoeringswet), gelden de regels van het Besluit
van de Staatssecretaris van Sociale Zaken van 8 december
1952, nr. 6888 SV, Stcrt. 1952, 242, zoals nadien
gewijzigd (hierna: Indelingsbesluit), als de regels die
door voornoemde Staatssecretaris zijn gesteld ingevolge
artikel 39, eerste lid, van de OSV.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de OSV kan
verweerder met betrekking tot de aansluiting van één of
meer categorieën van werkgevers bij een
bedrijfsvereniging regels stellen die afwijken van
artikel 64, eerste en tweede lid, van de OSV.
Ingevolge artikel XLVII, aanhef en onder a, van de
Invoeringswet gelden onder andere de regels van de
(voormalige) Sociale Verzekeringsraad (hierna: SVr),
vastgesteld ingevolge artikel 7, derde lid, (oud) van de
OSV, als regels die door verweerder zijn gesteld
ingevolge artikel 65, eerste lid, van de OSV.
Bij besluit van 30 mei 1958, Strct. 1958, 119, zoals
nadien gewijzigd, heeft de SVr op grond van voormeld
artikel 7 (oud) van de OSV regels gesteld inzake de
aansluiting bij een bedrijfsvereniging van werkgevers,
die zich uitsluitend of ten dele bezig houden met het
bezorgen dan wel uitlenen van arbeidskrachten (hierna:
Uitleenbesluit).
Dit Uitleenbesluit geldt derhalve als regels die door
verweerder zijn gesteld ingevolge artikel 65, eerste lid,
van de OSV.
In artikel 2 van Pro het Uitleenbesluit is bepaald dat een
werkgever, die het bedrijf uitoefent van het bezorgen van
arbeidskrachten of het ter beschikking stellen van
arbeidskrachten aan een derde om onder diens toezicht of
leiding werkzaam te zijn, aangesloten is bij de NAB,
ongeacht of hij eveneens andere werkzaamheden doet
verrichten.
Tussen partijen is niet in geschil dat de [stichting A.] bij een
onverkorte toepassing van artikel 2 van Pro het
Uitleenbesluit aangesloten is bij de NAB.
Partijen verschillen echter van mening over het antwoord
op de vraag of verweerder rechtens juist toepassing heeft
gegeven aan artikel 3 van Pro het Uitleenbesluit.
In artikel 3 van Pro het Uitleenbesluit is bepaald dat de SVr
- waaronder, gezien het overgangsrecht, moet worden
verstaan: verweerder - kan beslissen dat een werkgever als
bedoeld in artikel 2 van Pro het Uitleenbesluit, in afwijking
van dat artikel is aangesloten bij een andere
bedrijfsvereniging dan de NAB.
De in artikel 3 van Pro het Uitleenbesluit aan verweerder
verleende bevoegdheid wordt doorgaans aangeduid als
dispensatiebevoegdheid. De uitoefening van deze
bevoegdheid is noch in het Uitleenbesluit noch in een
ander algemeen verbindend voorschrift nader genormeerd.
Het betreft een discretionaire bevoegdheid bij de
uitoefening waarvan aan verweerder beleidsvrijheid
toekomt.
Ter beantwoording is derhalve de vraag of gezegd moet
worden dat verweerder niet in redelijkheid tot het
bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel anderszins
heeft gehandeld in strijd met een geschreven of
ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel.
Ter nadere normering van zijn in artikel 3 van Pro het
Uitleenbesluit verleende discretionaire bevoegdheid heeft
de SVr beleidsregels geformuleerd. Deze beleidsregels
zijn in circulaire 968 van de SVr van 20 december 1990
bijeengebracht en aan de bedrijfsverenigingen
bekendgemaakt. Verweerder heeft deze beleidsregels
overgenomen.
In de in deze circulaire opgenomen artikelsgewijze
toelichting bij artikel 3 wordt Pro gesteld dat artikel 3
"kan voorzien in die gevallen waarin de werkgevers zich
met het bezorgen van arbeidskrachten uitsluitend richten
op een bepaalde bedrijfstak, bijvoorbeeld het
havenbedrijf, en deze werkgevers bovendien bij de
desbetreffende bedrijfsvereniging aangesloten wensen te
zijn."
Tussen partijen is niet in geschil dat de [stichting A.] op zich
zelf aan deze eis voldoet.
Dit algemene beleidscriterium wordt vervolgens in
paragraaf 5 van de circulaire uitgewerkt met nadere
beleidscriteria voor de behandeling van
dispensatieverzoeken.
Hier is - voor zover van belang - bepaald:
"Ten aanzien van de bonafide werkgevers zal gehandeld
worden als hieronder is aangegeven, met dien
verstande, dat de Raad geval voor geval beziet en
zich het recht voorbehoudt om in bijzondere gevallen
een afwijkende beslissing te nemen.
a. Aan instellingen en organen, die losse
arbeidskrachten 'poolen' voor een bepaalde
bedrijfstak en wier optreden op de juiste wijze met
sociale overwegingen rekening houdt, wordt algehele
dispensatie gegeven, omdat zij als hulpinstellingen
van die bedrijfstak kunnen worden aangemerkt.
b. Andere uitleenbedrijven sec (uitlenen 100%), die
slechts aan één bepaalde bedrijfstak uitlenen met
het doel daarmede een inkomen te verwerven,
worden in het algemeen aangesloten bij de NAB.
c. Uitleenbedrijven sec, die aan allerlei
bedrijfstakken uitlenen, worden ingedeeld bij de
NAB.".
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting
zijn partijen het erover eens - en de Raad onderschrijft
dat - dat de andere, daarna in de circulaire opgenomen,
beleidscriteria d. tot en met g. niet van toepassing zijn
op de onderhavige zaak.
De Raad overweegt als volgt.
In het bestreden besluit op bezwaar heeft verweerder ter
motivering het volgende aangevoerd:
"Het bestuur stelt vast dat over de feitelijke
werkzaamheden van [stichting A.], zoals beschreven in het
bestreden besluit, geen verschil van mening bestaat.
[stichting A.] houdt zich bezig met het poolen van werknemers
en het uitlenen van arbeidskrachten.
De SVr heeft bij besluit van 30 mei 1958 regels
gesteld inzake de indeling van uitleenbedrijven.
Deze regels gelden thans als regels gesteld door het
Tica krachtens artikel 65, eerste lid, OSV, op grond
van artikel XLVII, onder a, Invoeringswet OSV.
De SVr heeft op 20 december 1990 een circulaire
vastgesteld inzake uitleenbedrijven. Het bestuur van
het Tica heeft besloten om deze circulaire als
circulaire van het Tica te handhaven.
De circulaire hanteert als uitgangspunt dat de
activiteit uitlenen wordt ingedeeld bij de Nieuwe
Algemene Bedrijfsvereniging. Door een categorische
aansluiting van uitleenbedrijven bij één
bedrijfsvereniging is het eenvoudiger om te komen
tot een goede uitvoering van de sociale
verzekeringen, met name op het gebied van handhaving
en premie-inning.
Deze circulaire houdt voorts in, voor zover in casu
van belang, dat indien een onderneming zich
uitsluitend met het poolen van losse arbeidskrachten
bezighoudt, dispensatie mogelijk is. [stichting A.] houdt zich
echter qua loonsom voor meer dan 50% met het
uitlenen van chauffeurs bezig, dus niet uitsluitend
met een arbeidspool.
Dispensatie aan bedrijven die zich gedeeltelijk met
uitlenen bezighouden is alleen mogelijk indien het
uitlenen minder dan 50% van de loonsom betreft. Dit
is in casu niet het geval.
Toepassing van genoemd besluit en circulaire leiden
derhalve tot indeling bij de Nieuwe Algemene
Bedrijfsvereniging.
Het bestuur ziet in casu geen redenen om af te
wijken van het uitgangspunt van de circulaire dat
een onderneming die zich voor meer dan 50%
bezighoudt met het uitlenen van werknemers, onder de
Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging valt, ook als de
onderneming zich op één bedrijfstak richt.".
De Raad is van oordeel dat deze motivering niet voldoet
aan de daaraan ingevolge artikel 7:12, eerste lid, van de
Awb te stellen eisen. Er wordt onvoldoende specifiek
ingegaan op de in de bezwaarschriftprocedure aangevoerde
argumenten, ook die inzake het verzoek om (zonodig) een
bijzonder geval aan te nemen. Verder wordt in de
motivering onvoldoende precies en systematisch
uiteengezet welke van de hiervoor weergegeven
beleidscriteria worden gehanteerd en waarom deze criteria
deels anders worden toegepast dan zij bij eerste lezing
bedoeld lijken te zijn.
Eerst uit het verweerschrift en uit het verhandelde ter
zitting is het de Raad - en eisers - duidelijk geworden
welke motivering precies aan het bestreden besluit ten
grondslag heeft gelegen.
Naar het oordeel van de Raad is het bestreden besluit
derhalve in strijd met het bepaalde in artikel 7:12,
eerste lid, van de Awb. De Raad zal het bestreden besluit
daarom vernietigen.
De Raad zal echter tevens toepassing geven aan artikel
8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het
vernietigde besluit in stand laten. De Raad is namelijk
van oordeel dat het bestreden besluit overigens niet
onrechtmatig is, en dat nadere besluitvorming door
verweerder niet nodig is.
De Raad overweegt daartoe als volgt.
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting
geeft verweerder - mede onder instigatie van kritiek van
het bestuur van de NAB - zó uitleg en - in een reeks van
besluiten - toepassing aan beleidscriterium a. dat een
werkgever alleen op grond van dat criterium dispensatie
krijgt als hij zich voor 100% bezig houdt met het
'poolen' van losse arbeidskrachten voor één bepaalde
bedrijfstak. Beleidscriterium b. wordt aldus uitgelegd
dat een werkgever alleen op grond van dat criterium
dispensatie krijgt als hij zich voor minder dan 50% bezig
houdt met het uitlenen aan één bepaalde bedrijfstak,
waarbij het criterium "in het algemeen" in feite geen
betekenis toekomt.
Naar het oordeel van de Raad kan niet gezegd worden dat
verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot
het aldus vaststellen, uitleggen en toepassen van de
beleidscriteria a. en b.
Tussen partijen is niet in geschil dat de hiervoor
weergegeven beleidscriteria, zoals die door verweerder
worden uitgelegd en toegepast, geen pasklare oplossing
voor de onderhavige zaak bieden. De Raad kan zich met dit
oordeel verenigen.
Volgens eisers ligt het het meest in de rede om
beleidscriterium a. analoog toe te passen, omdat de [stichting A.]
duidelijk een hulpinstelling van de bedrijfstak vervoer
is.
Volgens verweerder ligt het, aangezien van de totale
loonsom van de [stichting A.] in 1993 niet 100%, doch slechts 29%
betrekking heeft op het 'poolen', niet in de rede om de
[stichting A.] met toepassing van beleidscriterium a. aan te
sluiten bij de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer.
Volgens verweerder ligt het meer in de rede om
beleidscriterium b. analoog toe te passen, omdat de [stichting A.]
zich weliswaar niet voor 100%, maar wel voor 69%, en dus
in ieder geval voor meer dan 50% van de loonsom bezig
houdt met het uitlenen aan één bepaalde bedrijfstak, en
dan dient aansluiting plaats te vinden bij de NAB.
Volgens eisers ligt een analoge toepassing van
beleidscriterium b. niet in de rede omdat de [stichting A.] zich nu
juist niet voor 100% bezig houdt met het uitlenen, niet
tot doel heeft daarmee een inkomen te verwerven en er
voorts toch wel enig verschil in toepassing met
beleidscriterium c. moet zijn.
Ter verdediging van zijn standpunt om beleidscriterium a.
niet toe te passen beroept verweerder zich er verder op
dat het steeds zijn vaste beleid is om de
dispensatiebevoegdheid restrictief te hanteren en dat
zulks ook uit de beleidsregels blijkt, in het bijzonder
uit het uitdrukkelijk opgenomen algemene voorbehoud van
het recht om in bijzondere gevallen een afwijkende
beslissing te nemen.
De Raad overweegt als volgt.
De Raad stelt voorop dat het bij de
dispensatiebevoegdheid gaat om de uitoefening van een
discretionaire bevoegdheid met beleidsvrijheid.
Verweerder heeft zich zelf voor de beslissing van
individuele gevallen een deel van die beleidsvrijheid
ontnomen door beleidscriteria te formuleren en bekend te
maken, en op basis daarvan een vaste praktijk te voeren.
Het zojuist genoemde algemene voorbehoud wordt door de
Raad opgevat als een verwijzing naar de in het algemeen
aan beleidsregels inherente afwijkingsbevoegdheid en kan,
indien sprake zou zijn van duidelijke, direct van
toepassing zijnde beleidscriteria, geen reden vormen om
daarvan af te wijken.
Aangezien evenwel in casu geen sprake is van direct van
toepassing zijnde beleidscriteria, ligt het naar het
oordeel van de Raad in de rede om de meest in aanmerking
komende beleidscriteria a. en b. analoog toe te passen,
waarbij verweerder opnieuw enige beleidsvrijheid niet kan
worden ontzegd.
In het onderhavige geval zijn binnen het toepasselijke
toetsingskader naar het oordeel van de Raad twee
verschillende besluiten rechtens verdedigbaar.
Niet kan gezegd worden dat verweerder niet in
redelijkheid zou hebben kunnen besluiten om de
aansluiting van de [stichting A.] bij de BV Vervoer te handhaven,
vooral gezien het functioneren door de [stichting A.] als
hulpinstelling van de bedrijfstak vervoer.
Naar het oordeel van de Raad kan echter evenmin gezegd
worden dat verweerder niet in redelijkheid het bestreden
besluit heeft kunnen nemen, of dat verweerder - afgezien
van de strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de
Awb - daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een
geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen
rechtsbeginsel.
Ten slotte zal de Raad bezien of verweerder - gezien zijn
inherente bevoegdheid tot afwijking van zijn
beleidsregels ten gunste van een of meer belanghebbenden
indien zich een bijzonder geval voordoet - niet gehouden
was om hier een bijzonder geval aan te nemen.
In zijn uitspraak van 22 juli 1996, gepubliceerd in RSV
1996/242, heeft de Raad als volgt overwogen:
"Bij de andere door eiseres naar voren gebrachte
bezwaren, zoals inzake de 'sociale gevolgen',
kostenverhogingen en verzwakking van de
concurrentiepositie, wordt uitgegaan van de
veronderstelling dat verweerder bevoegd zou zijn om
deze belangen in de besluitvorming te betrekken.
Naar het oordeel van de Raad is deze
veronderstelling onjuist en zou verweerder in
beginsel onrechtmatig handelen door die belangen wel
mee te wegen, aangezien verweerder ter zake geen
beleidsvrijheid heeft. Ook een belangenafweging
tussen het belang van eiseres en het belang van de
BV Bouwnijverheid is niet op haar plaats.".
De Raad merkt op dat deze overweging weliswaar betrekking
heeft op de uitoefening van de gebonden bevoegdheid tot
toepassing van het Indelingsbesluit, en dus niet
rechtstreeks van toepassing is.
De Raad meent evenwel dat ook bij de beoordeling of zich
een bijzonder geval voordoet, het niet in de rede ligt om
een bijzonder geval aan te nemen op grond van argumenten
die niet direct zijn gerelateerd aan doel en functie van
het Indelingsbesluit en het Uitzendbesluit, maar op grond
van bijvoorbeeld kostenargumenten.
Volgens eisers is het bijzondere van het geval allereerst
dat de [stichting A.] door de Minister van Verkeer en Waterstaat is
aangewezen als instelling in de zin van artikel 26,
aanhef en onder b, van het Besluit goederenvervoer over
de weg en de [stichting A.] derhalve de - exclusieve - ontheffing
heeft om voor de sector van het beroepsgoederenvervoer
arbeidskrachten uit lenen.
Naar het oordeel van de Raad impliceert zulks wel dat een
aansluiting bij de BV Vervoer niet leidt tot
concurrentievervalsing met andere ondernemingen die zich
met uitlening bezighouden. Het exclusief voor één
bedrijfstak werkzaam zijn is echter een criterium dat al
in de beleidscriteria a. en b. is verwerkt, en kan
derhalve niet een argument vormen om - tegenover de
rechtens niet onjuiste toepassing van die criteria - een
argument tot het aannemen van een bijzonder geval te
vormen.
Hetzelfde geldt voor de door eisers gestelde
kostenverhoging, aangezien dit argument te weinig is
gerelateerd aan doel en functie van het Indelingsbesluit
en het Uitzendbesluit. De Raad wijst er daarbij nog op
dat verweerder ook rekening dient te houden met de
belangen van het bestuur van de NAB.
Het hiervoor overwogene leidt er toe dat de beroepen van
eisers tegen het bestreden besluit gegrond verklaard
dienen te worden, en het bestreden besluit vernietigd.
Zoals hiervoor is overwogen, zal de Raad bepalen dat de
rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand
blijven.
De Raad acht tevens termen aanwezig om verweerder op
grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de
proceskosten van de [stichting A.].
Derhalve dient als volgt te worden beslist.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt het bestreden besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit
in stand blijven;
Bepaalt dat verweerder aan de Bedrijfsvereniging voor het
Vervoer en de [stichting A.] het door elk van hen gestorte recht
van f 400,-- vergoedt;
Veroordeelt verweerder in de proceskosten van de [stichting A.] tot
een bedrag van f 1.420,--;
Bepaalt dat deze kosten dienen te worden betaald door het
Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming.
Aldus gegeven door mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als
voorzitter en mr L.J.A. Damen en
mr C.W.M. van Ballegooijen als leden, in tegenwoordigheid
van mr H.D. Wolthuis als griffier, en uitgesproken in het
openbaar op 16 januari 1997.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) H.D. Wolthuis.