Uitspraak
96/11758 + 11759 AAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
A te B, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv in de plaats getreden van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het bestuur van die bedrijfsvereniging.
Bij besluit op bezwaar d.d. 10 oktober 1995 heeft appellant primair gedaagdes bezwaar tegen appellants besluit van 8 juni 1995 (het primaire besluit), welk besluit de weigering bevat wettelijke rente te betalen over de nabetaling van een uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) niet-ontvankelijk verklaard; subsidiair heeft appellant besloten de door gedaagde gevraagde wettelijke rente niet te betalen.
De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 24 oktober 1996 het tegen voormeld besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant veroordeeld tot het betalen van vergoedingen aan gedaagde, waaronder f 710,- aan proceskosten.
Appellant is van die uitspraak in hoger beroep gekomen van wat betreft de veroordeling van appellant in de proceskosten.
Namens gedaagde zijn bij faxbericht d.d. 8 april 1998 enige stukken in het geding gebracht.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 17 april 1998, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr L. Bosma, werkzaam bij Gak Nederland B.V., terwijl voor gedaagde verschenen is
mr M.I. Steinmetz, advocaat te Amsterdam.
II. MOTIVERING
Gedaagde heeft op 28 juni 1984 een uitkering ingevolge de AAW aangevraagd bij appellant. Bij voor beroep vatbare beslissing van 31 mei 1985 heeft appellant deze aanvraag afgewezen, omdat gedaagde niet voldeed aan de zogenoemde inkomenseis. Tegen dit besluit heeft gedaagde geen beroep ingesteld.
Op 14 juni 1988 heeft gedaagde wederom een verzoek om een AAW-uitkering aan appellant gedaan, welk verzoek appellant opgevat heeft als een verzoek om terug te komen van zijn beslissing van 31 mei 1985. Bij beslissing van 3 mei 1989 is dit verzoek afgewezen. Gedaagde heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld. Bij beschikking ex artikel 128 van de Beroepswet (oud) heeft de Voorzitter van de toenmalige Raad van Beroep te Amsterdam op 21 juni 1990 dit beroep gegrond verklaard en de beslissing van 3 mei 1989 vernietigd.
Bij besluit van 29 oktober 1993 heeft appellant gedaagde alsnog een AAW-uitkering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Appellant heeft deze uitkering doen ingaan per 28 juni 1983, de datum gelegen één jaar voor de aanvraag d.d. 28 juni 1984. In september en november 1993 en in juli 1995 heeft appellant nabetalingen gedaan aan gedaagde ter zake van AAW-uitkering over de periode van 28 juni 1983 tot en met 1 mei 1993.
Namens gedaagde is bij brief van 6 juni 1995 de wettelijke rente vanaf 29 januari 1993 gevorderd over deze nabetalingen. Daarbij is gewezen op 's Raads uitspraak van 30 maart 1995, welke uitspraak gepubliceerd (zoals vermeld in genoemde brief) was in JB 1995/99 en RSV-kort 1995, 215.
Bij het primaire besluit heeft appellant geweigerd aan dit verzoek te voldoen, aangezien appellant naar diens oordeel niet in verzuim was. Appellant heeft daarbij overwogen dat ingevolge het bepaalde in de artikelen 6:82 en 6:83 van het Burgerlijk Wetboek het verzuim eerst intreedt als na het opeisbaar worden van de vordering, in dit geval volgens appellant op 29 oktober 1993, de schuldenaar in gebreke wordt gesteld en de daarbij vermelde redelijke termijn voor nakoming is verlopen. Appellant heeft binnen één maand na 29 oktober 1993 de betaling verricht en is derhalve naar zijn oordeel binnen een redelijke termijn zijn betalingsverplichting nagekomen. Appellant heeft voorts vermeld dat een beslissing over schadevergoeding geen besluit in de zin van de Awb is, doch een rechtshandeling naar burgerlijk recht en heeft gedaagde gewezen op de mogelijkheid van artikel 8:73 van de Awb.
Tegen dit besluit is namens gedaagde bij schrijven van
12 juni 1995 een bezwaarschrift bij appellant ingediend.
Bij besluit van 10 oktober 1995 heeft appellant gedaagde niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, primair op de grond dat een beslissing over schadevergoeding geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Subsidiair heeft appellant besloten niet over te gaan tot vergoeding van de wettelijke rente ter zake van de nabetaling over de periode van 28 juni 1983 tot 1 mei 1993, aangezien de vordering van de nabetaling volgens appellant eerst opeisbaar werd op 29 oktober 1993, zijnde de datum van de toekenningsbeslissing, en aangezien na die beslissing binnen een maand betaald is, hetgeen appellant een redelijke termijn acht.
Meer subsidiair heeft appellant overwogen dat slechts over het nettobedrag van de nabetaling wettelijke rente verschuldigd is.
Namens gedaagde is tegen het besluit van 10 oktober 1995 beroep ingesteld bij de rechtbank. Daarbij heeft gedaagde onder meer verzocht appellant te veroordelen in de kosten van rechtsbijstand die zij heeft moeten maken in verband met appellants afwijzende primaire besluit.
In de eerste aanleg heeft appellant deze vordering van gedaagde bestreden waarbij appellant gewezen heeft op jurisprudentie van de Raad waaruit blijkt dat kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase in beginsel voor rekening van de belanghebbende dienen te blijven.
De rechtbank heeft het beroep -mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 28 juli 1994, gepubliceerd in JB 1994/221 en AB 1995, 133- tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, gedaagde ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, dat bezwaar gegrond verklaard, appellant veroordeeld tot betaling van de vergoeding als in de aangewezen onderdelen van de aangevallen uitspraak omschreven en, toepassing gevend aan het bepaalde in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, appellant veroordeeld tot betaling van f 710,-, zijnde de kosten van rechtsbijstand aan gedaagde verleend ter zake van het primaire besluit.
De rechtbank heeft haar beslissing doen steunen op de volgende overwegingen:
"Voorop moet worden gesteld, dat de kosten van
rechtsbijstand in de bezwaarschriftprocedure niet op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, is de rechtbank echter bevoegd in de bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding toe te kennen voor schade die het gevolg is van hetzij het primaire besluit, hetzij van de beslissing op bezwaarschrift.
Ook hier geldt dat, nu de Awb het begrip schade en de gronden voor vergoeding daarvan niet nader bepaalt, voor zoveel nodig aansluiting moet worden gezocht bij de desbetreffende bepalingen in het BW. Beoordeeld moet derhalve worden of het primaire besluit jegens eiseres onrechtmatig was en of verweerder gehouden is de daaruit voor eiseres voortvloeiende schade te vergoeden.
De CRvb aanvaardt blijkens zijn uitspraak van 24 januari 1995 (JB 1995/47; AB 1995/233) een aansprakelijkheid voor het bestuursorgaan die minder ver gaat dan de in dit verband ontwikkelde civielrechtelijke jurisprudentie zou meebrengen.
Volgens de Raad is het bestuursorgaan eerst gehouden de vorenbedoelde kosten te vergoeden, indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig primair besluit heeft genomen. Verweerders, onder III.11 weergegeven, standpunt is kennelijk op deze rechtspraak gebaseerd.
Het door de CRvb benadrukte gegeven, dat de bezwaarfase mede strekt tot herstel van fouten, kan naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval niet rechtvaardigen dat indien het primaire besluit bij de beslissing op bezwaarschrift wordt gehandhaafd en deze beslissing in beroep door de rechter wordt vernietigd, de door de belanghebbende in bezwaar gemaakte kosten en geleden schade voor diens eigen rekening dienen te blijven. Waar dat tijdig herstel van fouten is uitgebleven, heeft de bezwaarfase immers juist niet aan zijn door de wetgever beoogde doel beantwoord. Voor een dergelijk geval bestaat dan ook geen goede grond voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan slechts dán tot schadevergoeding gehouden is, indien aan het door de CRvb ontwikkelde "tegen beter weten in"-criterium is voldaan.
In dat geval dient - in het voetspoor van de op dit punt ontwikkelde burgerlijkrechtelijke rechtspraak
- tot uitgangspunt te worden genomen dat de in het nemen en handhaven van een dergelijk, in beroep onjuist bevonden, besluit gelegen onrechtmatige daad tot schadevergoeding verplicht en dat die vergoedingsverplichting ook de door belanghebbende in de bezwaarfase gemaakt kosten en geleden schade omvat, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen die eraan in de weg staan te oordelen dat met het nemen en handhaven van dat besluit ook de schuld van het bestuursorgaan is gegeven.
In de Awb zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat met de invoering daarvan een breuk met de onder het voordien geldende recht ontwikkelde rechtspraak van de Hoge Raad op zijn plaats is voor wat betreft de in de bezwaarfase door de belanghebbende gemaakte kosten en geleden schade. Bij gebrek aan dergelijke aanknopingspunten in de Awb zelf, kan de wetsgeschiedenis waar de CRvb het oog op heeft - voor zover daarin al wél bedoelde aanknopingspunten zijn te vinden voor gevallen waarin het bestuursorgaan nu juist heeft nagelaten zijn fouten in bezwaar te herstellen - niet tot een ander oordeel leiden.
Er bestaat dus naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor deze gevallen de aanknoping bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht los te laten.
De vraag welke betekenis aan de hier bedoelde strekking van de bezwaarfase - gelegenheid tot herstel van fouten - moet worden toegekend in die gevallen waarin het bestuursorgaan in bezwaar van deze gelegenheid wél gebruik heeft gemaakt en geheel of gedeeltelijk is teruggekomen op het primaire besluit, kan in dit geding in het midden blijven.
In het onderhavige geval heeft verweerder eiseres bij (lees:) het bestreden besluit primair niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar en subsidiair de primaire afwijzende beslissing op het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd. Nu is komen vast te staan dat de beslissing op bezwaar in zijn beide onderdelen geen stand kan houden, moet dit besluit worden gelijkgesteld met de hiervoor bedoelde gevallen, waarin in de bezwaarschriftfase niet tot herstel van de aan het primaire besluit klevende fouten is overgegaan.
De slotsom luidt dat verweerder in het onderhavige geval is gehouden de door eiseres in de bezwaarfase gemaakte kosten en geleden schade te vergoeden. Bijzondere omstandigheden die tot het oordeel zouden nopen dat verweerder geen schuld heeft aan het nemen en het handhaven van het primaire besluit zijn gesteld noch gebleken.".
In het aanvullend beroepschrift heeft appellant hiertegen het volgende aangevoerd:
"Ondergetekende kan zich met laatstgenoemde kostenveroordeling niet verenigen.
Ondertekende blijft namelijk van mening dat een veroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb in de kosten van rechtsbijstand, gemaakt in de bezwaarfase, in beginsel -en ook in casu- niet is aangewezen. Ondergetekende laat daarbij wegen dat de bezwaarschriftprocedure met name gericht is op een bestuurlijke heroverweging van een besluit en derhalve ook op herstel van gemaakte fouten.
Gegeven dat karakter van die procedure is in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet van 16 december 1993, Stb 650 (Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie) tot uitdrukking gebracht dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in de regel voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en slechts bij wijze van uitzondering voor vergoeding in aanmerking dienen te komen.
Daarvan kan naar het oordeel van ondergetekende sprake zijn indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig primair besluit heeft genomen.".
De Raad overweegt hieromtrent het volgende.
De Raad stelt voorop dat -zoals onder meer is overwogen in zijn uitspraak van 30 maart 1995, JB 1995/99- bij de beantwoording van de vraag of en in welke omvang de schade die een partij lijdt, voor vergoeding in aanmerking komt zoveel mogelijk aansluiting dient te worden gezocht bij het burgerrechtelijk schadevergoedingsrecht. De Raad acht het evenwel in verband met de thans voorliggende kwestie in het bijzonder van belang dat in de parlementaire geschiedenis van de artikelen 8:73 en 8:75 Awb aanknopingspunten zijn te vinden voor het oordeel dat de wetgever, waar het betreft de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase, een ander standpunt heeft willen innemen dan het toentertijd in het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht geldende uitgangspunt. Dit uitgangspunt houdt kort gezegd in dat, indien het primaire besluit onrechtmatig blijkt te zijn, in beginsel integrale vergoeding van bedoelde kosten geboden is.
De Raad wijst in dit verband op het volgende.
Zoals de Raad ook reeds in zijn uitspraak van 24 januari 1995, JB 1995/47, tot uitdrukking heeft gebracht, en in lijn met hetgeen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in de uitspraak van 12 december 1996, JB 1997/83, is de bezwaarschriftprocedure in het bijzonder gericht op een bestuurlijke heroverweging van een besluit en derhalve ook op herstel van gemaakte fouten. Met het oog hierop is in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet van 16 december 1993, Stb. 650, tot uitdrukking gebracht dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel voor rekening van de betrokkene moeten blijven en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking dienen te komen. Van een bijzonder geval als hier bedoeld moet naar het oordeel van de Raad worden gesproken indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde, dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen.
In zoverre kan de Raad hetgeen appellant in zijn aanvullend beroepschrift heeft aangevoerd in grote lijnen onderschrijven.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van een bijzonder geval als hiervoor bedoeld heeft de Raad het volgende overwogen.
In zijn eerder genoemde uitspraak van 30 maart 1995, heeft de Raad onder andere beslist dat onjuist is het standpunt, waarvan ook het primaire besluit uitgaat, inhoudend dat eerst wettelijke rente is verschuldigd vanaf het moment dat de ten onrechte niet betaalde uitkering opeisbaar is. Het gaat in een geval van een vernietigd besluit inzake de toekenning van die uitkering immers niet om de opeisbaarheid van de uitkering, maar om de opeisbaarheid van de vordering tot schadevergoeding. En die vordering bestaat in dit geval uit de vergoeding van de schade in verband met de vertraging in de betaling van de gedaagde toekomende uitkering, welke uitkering ten onrechte niet is uitbetaald, doordat appellant een onrechtmatig gebleken besluit heeft genomen. Nu ook bij andere vormen van onrechtmatige daad, welke schade tot gevolg hebben, de vergoeding van die schade terstond opeisbaar is, acht de Raad dat ook in een geval als het onderhavige, waarin het gaat om een vernietigd besluit, die schade terstond opeisbaar. Derhalve is appellants standpunt onjuist, dat het verzuim eerst intreedt als na het opeisbaar worden van de vordering, in dit geval volgens appellant op 29 oktober 1993, hij in gebreke wordt gesteld en daarbij een redelijke termijn voor nakoming is verlopen.
De Raad stelt vast dat appellant bij het geven van het primaire besluit de zojuist weergeven jurisprudentie, die de gemachtigde van gedaagde bij het verzoek om schadevergoeding had vermeld, van de Raad heeft miskend.
De Raad tekent hierbij aan dat appellant zich, zoals zijn gemachtigde ter zitting van de Raad heeft erkend, daarvan bewust is geweest bij het nemen van het primaire besluit, doch daaraan ten aanzien van het onderhavige geval geen consequenties heeft verbonden. Als verklaring hiervoor heeft appellants gemachtigde aangevoerd dat, daarbij doelend op die jurisprudentie, bij het nemen van het primaire besluit ervan uit is gegaan dat "één zwaluw nog geen zomer maakt".
Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Raad van oordeel dat appellants besluitvorming terzake van het primaire besluit dermate ernstige gebreken vertoont, dat geconcludeerd moet worden dat appellant tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen.
Gezien het zojuist overwogene is de Raad van oordeel dat de in bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten niet voor rekening van de betrokkene mochten blijven.
Naar aanleiding van het daaromtrent ter zitting van de Raad verhandelde, stelt de Raad verder vast dat, de gronden van het hoger beroep in aanmerking genomen en voorts gelet op het feit dat van de zijde van gedaagde geen hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak is ingesteld, de hoogte van het bedrag aan te vergoeden kosten van rechtsbijstand in de bestuurlijke voorprocedure in hoger beroep niet in geding is.
Gezien het voorgaande komt de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten, zij het op andere gronden dan de rechtbank heeft gebezigd, voor bevestiging in aanmerking.
De Raad acht voorts termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep.
Deze kosten worden begroot op f 1.420,- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag van f 1.420,-.
Aldus gegeven door mr H. van Leeuwen als voorzitter en mr H.C. Cusell en mr T. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van T.W.J.M. Weijers als griffier en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 1998.
(get.) H. van Leeuwen.
(get.) T.W.J.M. Weijers.