Uitspraak
96/11101 AOW + 98/2541 AOW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Sociale Verzekeringsbank, hierna te noemen: de SVB,
en
A, wonende te B, hierna te noemen: betrokkene.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 28 april 1995 heeft de SVB betrokkene met ingang van 1 augustus 1995 een voorschot op het hem per die datum toekomende pensioen en de toeslag ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend ten bedrage van 100, respectievelijk 76%.
Bij beslissing van 28 juli 1995, het thans in hoger beroep in geding zijnde besluit, heeft de SVB het bezwaar van betrokkene tegen zijn besluit van 28 april 1995 ongegrond verklaard.
De Arrondissementsrechtbank te Maastricht heeft bij uitspraak van 24 oktober 1996 het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voorzover daarbij een drietal nader aangegeven tijdvakken van niet-verzekering van betrokkenes echtgenote in aanmerking zijn genomen bij de vaststelling van de toeslag op betrokkenes ouderdomspensioen.
De SVB is van deze uitspraak in hoger beroep gekomen en heeft op de bij aanvullend beroepschrift van 16 december 1996 aangevoerde gronden de Raad verzocht de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
Namens betrokkene heeft mr P.H.A. Brauer, advocaat te Heerlen, verweer gevoerd bij brief van 11 februari 1997.
Bij besluiten van 9 december 1997 heeft de SVB de aanspraak van betrokkene op AOW-pensioen en toeslag ingaande 1 augustus 1995 definitief vastgesteld, overeenkomstig de bedragen van het hierboven vermelde bestreden besluit.
Bij brieven van 30 maart 1998 is vanwege de Raad aan partijen meegedeeld dat bij de behandeling van het onderhavige geding tevens een oordeel zal worden gegeven over het besluit van 9 december 1997 betreffende de toeslag.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
10 juni 1998. De SVB is daar verschenen bij gemachtigde mr M.F. Sturmans. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr Brauer, voornoemd, als zijn raadsman.
II. MOTIVERING
In dit geding is uitsluitend aan de orde de vraag of gedaagde terecht een korting heeft toegepast op de toeslag op het aan betrokkene per 1 augustus 1995 toekomende AOW-pensioen, zoals die toeslag bij besluit van 28 april 1995, gehandhaafd bij het thans bestreden besluit, voorlopig, en bij besluit van 9 december 1997 definitief is vastgesteld.
Bij die korting is toepassing gegeven aan artikel 13, tweede lid, van de AOW en zij berust hierop, dat de echtgenote van betrokkene niet ingevolge de AOW verzekerd is geweest gedurende -afgerond- twaalf jaren, gelegen in het tijdvak augustus 1963 tot en met 15 september 1976.
Deze uitsluiting van de verzekering berustte op de -tot 1 april 1985 geldende- bepalingen, vastgesteld krachtens o.m. artikel 6 van Pro de AOW, op grond waarvan niet ingevolge de AOW verzekerd was de in Nederland wonende gehuwde vrouw wier -eveneens ingezeten- echtgenoot, kort gezegd, voor o.m. het wettelijk ouderdomspensioen verzekerd was ingevolge de wettelijke regeling van een andere staat dan Nederland of krachtens een overeenkomst of een regeling inzake sociale zekerheid, van kracht tussen Nederland en één of meer andere staten, niet ingevolge de volksverzekeringen verzekerd was (zie achtereenvolgens de Koninklijke Besluiten van 20 december 1956, Stb. 624, 10 juli 1959, Stb. 230, 17 januari 1963, Stb. 24, 18 oktober 1968, Stb. 575 en 19 oktober 1976, Stb. 557).
Niet bestreden is dat op grond van evenbedoelde regelingen deze uitsluiting over de in aanmerking genomen tijdvakken gold voor de echtgenote van betrokkene, en wel op grond van het feit dat haar toenmalige echtgenoot gedurende die tijdvakken in Duitsland werkzaam -en voor ouderdomspensioen verzekerd- was.
Ingevolge inmiddels vaste rechtspraak van de Hoge Raad en van deze Raad (zie bijvoorbeeld RSV 1997/77 en RSV
1997/201) is deze uitsluiting van de verzekering, noch de daaruit voortvloeiende korting op de toeslag, in rechte aantastbaar, tenzij de betrokken echtgenote kan worden gerekend tot de beroepsbevolking als bedoeld in artikel 2 van Pro de EG-richtlijn 79/7 (de zogenoemde derde richtlijn), hetgeen ten aanzien van de echtgenote van betrokkene -onbestreden- niet het geval is.
Ook de rechtbank is in haar thans bestreden uitspraak van deze jurisprudentie uitgegaan; in aansluiting echter op de gevolgtrekkingen die ook de rechtbank daaruit heeft gemaakt, heeft zij als volgt overwogen:
"De vraag rest dan nog slechts of de toepassing door verweerder van geldende recht in het onderhavige geval leidt tot een schending van de algemene rechtsbeginselen, waardoor begrepen de algemene rechtsbeginselen, waaronder begrepen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Zoals hiervoor is aangegeven verzetten die beginselen zich niet tegen de uitsluiting van verzekering omdat, zoals in het arrest van de Hoge Raad van 29 mei 1996 is aangegeven, de uitsluiting er immers op was gericht een ongerechtvaardigd geachte cumulatie van uitkeringen te voorkomen. In dat verband wees de besluitgever erop dat in de in het besluit ("Uitbreiding en beperking..") bedoelde gevallen het in het buitenland door de man opgebouwde pensioen mede geacht kon worden voor zijn echtgenote bestemd te zijn.
Er kan derhalve geen sprake zijn van verzekering van de echtgenote over de tijdvakken in geding.
In het voorliggende geval echter leidt het in aanmerking nemen van die tijdvakken tot een korting op de toeslag op het ouderdomspensioen van de (huidige) echtgenoot, zonder dat er sprake is van een door die echtgenoot, ten behoeve van zijn echtgenote opgebouwd pensioen elders. Ter zitting van de rechtbank op 12 september 1996 is door de gemachtigde van verweerder informatie verstrekt met betrekking tot de mogelijkheden die de echtgenote van eiseres heeft om aanspraak te maken op (een deel van) het pensioen dat door haar voormalige echtgenoot mede ten behoeve van haar is opgebouwd.
Uit hetgeen ter zitting is medegedeeld en de overgelegde stukken valt af te leiden dat in elk geval met betrekking tot de toelage op het pensioen van eiser, geen sprake kan zijn van cumulatie (van pensioen). Immers de echtgenote van eiser kan pas aanspraak maken op het mede ten behoeve van haar door haar voormalige echtgenoot in Duitsland opgebouwde pensioen, nadat zij zelf de pensioenrechtigde leeftijd zal hebben bereikt.
Zij zal haar aanspraken dus uitsluitend kunnen aanwenden ten behoeve van haar eigen zelfstandig recht op ouderdomspensioen en niet ter compensatie van de korting op de toelage.
In de bijzondere omstandigheden van het voorliggende geval, die in het bepaalde in artikel 13 van Pro de AOW kennelijk niet zijn verdisconteerd, vindt de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid had kunnen besluiten om bij de berekening van de hoogte van de toelage op eisers pensioen, de niet verzekerde tijdvakken van de echtgenote van eiser niet buiten beschouwing te laten.
De rechtbank is er zich van bewust dat het buiten beschouwing laten van de vermelde tijdvakken leidt tot een afwijking van het bepaalde in artikel 13 lid 2 van Pro de AOW. Nu echter een strikte toepassing van die bepaling zozeer in strijd komt met het beginsel van een evenredige afweging van belangen, kan er geen sprake meer zijn van een rechtsplicht van verweerder ter zake.".
De rechtbank heeft hieraan nog toegevoegd dat haar uitspraak uitsluitend betrekking heeft op de korting op de toeslag ingevolge de AOW en dat daaraan geen rechten kunnen worden ontleend terzake van het zelfstandige recht op AOW-pensioen van betrokkenes echtgenote.
De SVB heeft tegen dit onderdeel van de uitspraak het volgende aangevoerd:
"De overweging van de rechtbank dat strikte toepassing van artikel 13, tweede lid AOW in dit geval zozeer in strijd komt met het beginsel van een evenredige afweging van belangen, dat er geen sprake meer kan zijn van een rechtsplicht van de SVB, kan naar het standpunt van de SVB geen stand houden.
Voorop gesteld zij dat voor een belangenafweging slechts plaats is, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit welke de inhoud van een besluit dient te zijn.
Indien de wetgever het bestuursorgaan voorschrijft hoe gehandeld dient te worden, is het bestuursorgaan daaraan gebonden en komt de vraag naar het afwegen van belangen niet meer aan de orde. Dit is slechts anders wanneer uit het wettelijk voorschrift niet volgt welke inhoud aan een besluit moet worden gegeven en de wetgever derhalve beleidsvrijheid aan het bestuursorgaan laat. Dit is echter bij het hier betreffende wettelijke voorschrift niet het geval.
In de gevallen echter waarin wel plaats is voor een afweging van belangen kan toepassing van het in artikel 3:4, tweede lid neergelegde beginsel er niet toe leiden dat daardoor de mogelijkheid ontstaat voor een volledige rechterlijke naweging van bestuurlijke belangenafwegingen.
In het kader van de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid zal de rechter slechts dan tot vernietiging over kunnen gaan, indien het bestuursorgaan redelijkerwijs niet kon menen dat er sprake was van een evenredigheid tussen doel en de gevolgen van het aangewende middel (zie MvA II, TK 1990-1991, 21 221, nr.5)
Tenslotte is in de jurisprudentie en rechtsliteratuur algemeen aanvaard dat slechts in zeer bijzondere gevallen strikte toepassing van een dwingendrechtelijke bepaling in die mate in strijd zal zijn met algemene rechtsbeginselen dat op grond daarvan deze toepassing geen rechtsplicht meer kan zijn (CRvB 13 september 1989, AB 1990, 89). Voor het niet toepassen van een wettelijke voorschrift op de enkele grond dat dan een beslissing zou worden genomen die in strijd zou zijn met het redelijkheidsbeginsel, zal niet snel aanleiding zijn. In het algemeen zal slechts het vertrouwenbeginsel voor voorrang boven de wet in aanmerking komen, bijvoorbeeld in het geval dat door het bestuursorgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerde inlichtingen zijn verstrekt, die gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (CRvB 27 juni 1990, AB 1991, 55).
Wanneer echter een besluit is genomen met inachtneming van de wettelijke voorschriften en de bezwaren tegen toepassing van die wet zich in wezen richten tegen die wettelijk voorschriften zelf, zal voor contra-legem werking van de algemene rechtsbeginsel geen plaats kunnen zijn (zie M.L.P. van Houten in Ars Aequi 1992, p. 698-704).".
De Raad is het eens met de SVB dat toetsing van een besluit aan artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen dan kan plaatsvinden als de rechtsregels waarop het besluit van een bestuursorgaan berust ruimte laten voor belangenafweging of, anders gezegd, als die belangenafweging niet geacht moet worden reeds door de wetgever te zijn verricht, wat het geval zal zijn bij gebonden besluiten als het onderhavige.
Niettemin is in de rechtspraak aanvaard hetgeen de rechtbank mede als uitgangspunt heeft gekozen, dat ook met betrekking tot die categorie besluiten aan de rechter enige afweging terzake van het al dan niet intreden van de met de betreffende regel beoogde rechtsgevolgen een beoordeling toekomt, en wel aan de hand van het criterium dat strikte toepassing van de wet in die mate in strijd kan komen met fundamentele rechtsbeginselen dat zij op grond daarvan achterwege moet blijven.
De wijze waarop dit criterium in de rechtspraak is uitgewerkt, bijvoorbeeld in het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad (zie o.m. NJ 1989, 469), tast echter niet aan het zojuist geformuleerde uitgangspunt dat de rechter niet treedt in een belangenafweging welke reeds door de wetgever is verricht of geacht moet worden te zijn verricht.
Toegespitst op de overwegingen van de rechtbank in het onderhavige geval moet worden vastgesteld, zoals ook de Hoge Raad in zijn eerdergenoemde arrest (RSV 1997/77) heeft overwogen, dat de uitsluiting van de verzekering van de gehuwde vrouw erop was gericht een ongerechtvaardigd geachte cumulatie van uitkeringen te voorkomen en dat de besluitgever ervan is uitgegaan dat in de destijds bestaande maatschappelijke verhoudingen het in het buitenland door de man opgebouwde pensioen geacht kon worden mede voor zijn echtgenote bestemd te zijn.
In de versies vanaf 1959 van de hierboven genoemde
Koninklijke Besluiten betreffende de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden ingevolge de volksverzekeringen is bovendien geabstraheerd van een feitelijke pensioenopbouw door de man, met name door de regel dat reeds het uitgesloten zijn van de Nederlandse verzekering van de man als gevolg van de toepassing van een supra- of internationale rechtsregel tevens leidde tot de uitsluiting van zijn echtgenote van die verzekering.
Gegeven de casuspositie die in het arrest van de Hoge Raad aan de orde was -in het bijzonder de omstandigheid dat de daar betrokkene tot in 1977 was uitgesloten van de AOW-verzekering-, vermag ook dit laatste kennelijk niet af te doen aan de door die Raad aanvaarde redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het in de nationale regeling vervatte onderscheid naar geslacht zoals dat aan de uitsluiting van de verzekering van de gehuwde vrouw ten grondslag lag.
De Raad concludeert uit het vorenstaande, enerzijds, dat de nationale regelgever als grondslag voor de uitsluiting van de verzekering van de gehuwde vrouw niet beslissend heeft willen laten zijn het antwoord op de vraag of het door de man in het buitenland opgebouwde pensioen feitelijk mede bestemd was voor zijn echtgenote, en zelfs niet het antwoord op de vraag of de man in het buitenland wel enig pensioen opbouwde, en anderzijds, dat ook bij ontkennende beantwoording van die vragen daarvan de Hoge Raad een naar geslacht onderscheid makende uitsluiting van de verzekering heeft aanvaard.
Mede gegeven het, althans in de AOW bestaande, rechtstreekse verband tussen de uitsluiting van verzekering en de omvang van de aan die verzekering te ontlenen aanspraken, kan dan het door de rechtbank beslissend geachte feit dat tegenover de uitsluiting van de verzekering van betrokkenes echtgenote geen aanspraak bestond terzake van een door haar voormalige echtgenoot opgebouwd pensioen niet worden aangemerkt als een (bijzondere) omstandigheid welke uit hoofde van de toepassing van fundamentele rechtsbeginselen moet leiden tot het buiten toepassing laten van de dwingendrechtelijke bepaling van artikel 13, tweede lid, van de AOW.
In aanvulling op het vorenstaande merkt de Raad nog op dat ook de wijziging van de AOW in 1985 geen omstandigheid als vorenbedoeld lijkt op te leveren. Immers, ook onder de vóór april 1985 geldende regeling zou bij het feitencomplex van het onderhavige geval een korting zijn toegepast wegens niet-verzekerde jaren van de echtgenote op het toen bestaande "pensioen voor een gehuwde man".
Het tot zover overwogene leidt tot de beslissingen als onder III aangegeven. Er zijn geen termen voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake de vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de in dit geding aangevallen uitspraak van de rechtbank en verklaart het beroep tegen het besluit van 28 juli 1995 alsnog ongegrond;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 9 december 1997 ongegrond.
Aldus gegeven door mr N.J. Haverkamp als voorzitter en
mr H.J. Grendel en mr F.P. Zwart als leden, in tegenwoordigheid van M.H.A. Uri als griffier en uitgesproken in het openbaar op 2 september 1998.
(get.) N.J. Haverkamp.
(get.) M.H.A. Uri.