Uitspraak
98/5844 en 5845 WVG
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Tilburg, appellant,
en
A., wonende te B., gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant is op daartoe aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Breda onder dagtekening 15 juni 1998 gewezen uitspraak (de aangevallen uitspraak), inhoudende vernietiging van de door appellant in het kader van de uitvoering van de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) ten aanzien van gedaagde genomen besluiten van 24 september 1996 (besluit I) en van 10 februari 1998 (besluit II) alsmede de opdracht aan appellant om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak van de rechtbank.
Namens gedaagde is op 27 oktober 1998 door H.C. Vermaseren, medewerkster van de Stichting Juridische EHBO te Tilburg, een verweerschrift ingediend en onder dagtekening 19 november 1998 is harerzijds een nader stuk ingezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 4 december 1998, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr F.H.M. de Bruijn, werkzaam bij de gemeente Tilburg, terwijl namens gedaagde zijn verschenen haar broer C. alsmede H.C. Vermaseren, voornoemd.
II. MOTIVERING
De relevante feiten
Aan de aangevallen uitspraak, waarin appellant als verweerder is aangeduid en gedaagde als eiseres, ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden:
"Eiseres, geboren in 1957, is een verstandelijk gehandicapte vrouw, die functioneert op het ontwikkelingsniveau van een 5- tot 8-jarige. Daarnaast heeft zij ook lichamelijke handicaps: zij is rolstoelgebonden, epileptisch, nagenoeg blind en heeft ernstige gehoorproblemen. Zij woont in X., een instelling die is toegelaten ingevolge artikel 8 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ-instelling), in de voormalige gemeente B.
Bij besluit van 3 april 1996 is in het kader van de WVG vervoer per deeltaxi (rolstoeltaxi) toegekend.
Bij besluit I heeft verweerders rechtsvoorganger de bezwaren van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juni 1998 heeft de rechtbank in een viertal vergelijkbare zaken van bewoners van X. het (nagenoeg gelijkluidende) bestreden besluit vernietigd wegens een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Naar aanleiding van die uitspraak heeft verweerder nader onderzoek verricht naar de vervoersbehoefte van eiseres aan de hand van een vragenlijst.
Eiseres gaat één keer per vier weken een dag naar haar moeder en haar broers in D. Het vervoer geschiedt door haar twee broers, met hun eigen auto.
Verder heeft Thuiszorg Midden-Brabant (hierna: Thuiszorg) een nieuw medische advies uitgebracht. Na onderzoek door een verpleegkundige van Thuiszorg, heeft een arts als advies uitgebracht dat eiseres met begeleiding gebruik kan maken van de deeltaxi, te weten rolstoeltaxi met individueel vervoer. Tot slot heeft op 10 november 1997 een nieuwe hoorzitting plaatsgevonden.
Bij besluit II heeft verweerder het bezwaarschrift opnieuw ongegrond verklaard, met dien verstande dat aan eiseres is toegekend een rolstoeldeeltaxi-pas met begeleiding voor individueel regionaal vervoer plus 200 strippen voor bovenregionaal vervoer.
Tevens zijn 472 extra strippen toegekend voor bovenregionaal vervoer.
Daarbij is onder meer overwogen dat van de familie gevraagd kan worden eiseres te begeleiden, alsmede dat verweerder in beginsel slechts zorgplicht heeft voor het vervoer in de directe woon- en leefomgeving. In de vervoersbehoefte door de week kan worden voorzien middels deeltaxi met begeleiding.
Voorts stelt verweerder vast dat het vervoer voor eiseres in principe uitsluitend bestaat uit bovenregionaal vervoer. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de meeste bovenregionale contacten onderhouden worden met familieleden die in staat zijn bij eiseres op bezoek te komen en dat aldus voorzien kan worden in de primaire essentiële contacten. Hieruit volgt dat geen vervoersvoorziening behoeft te worden getroffen voor het vice versa-vervoer (het vervoer van de instelling naar het weekend-adres en terug) en het weekendvervoer (het vervoer in het weekend). Ten aanzien van de familie heeft verweerder geen zorgplicht. Er bestaan geen medische belemmeringen voor het gebruik van de deeltaxi. Verweerder acht de verstrekte voorziening adequaat in de zin van de WVG.
Tot slot heeft verweerder aanleiding gezien om, met gebruikmaking van de hardheidsclausule, 472 extra strippen toe te kennen, waarmee eiseres in staat wordt gesteld één maal per kwartaal haar moeder te bezoeken."
De aangevallen uitspraak
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak zowel besluit I, dat door appellant niet is gehandhaafd, als ook besluit II vernietigd en voorts appellant opgedragen op basis van haar overwegingen een nieuw besluit te nemen.
Ten aanzien van besluit II heeft de rechtbank daartoe allereerst doen wegen dat zowel in de op de WVG gebaseerde Verordening gehandicapten gemeente Udenhout 1996, welke ten tijde van gedaagdes aanvraag van toepassing was, als ook in de vanaf 1 januari 1997, in verband met een gemeentelijke herindeling, toepasselijke Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Tilburg 1997 prioriteit is verleend aan het ter plaatse opgezette systeem van collectief aanvullend vervoer per deeltaxi, waarmee in het -op besluit II toegepaste- systeem van de gemeente Tilburg onbeperkt kan worden gereisd binnen de regio en beperkt (met standaard verstrekking van 200 strippen per jaar) buiten de regio. De rechtbank heeft voorts aangegeven dat zich in gedaagdes geval een situatie voordoet welke naar haar oordeel rechtvaardigt dat rekening wordt gehouden met bovenregionaal vervoer voor het bezoeken van de ouderlijke woning in het weekend. De rechtbank hecht in dat verband groot gewicht aan de visie van de ter zitting door haar als getuige-deskundige gehoorde drs. C. van Enckevort, als psycholoog-orthopaedagoog, werkzaam bij X.. De rechtbank heeft naar aanleiding daarvan overwogen:
"dat in het algemeen voor bewoners van een AWBZ-instelling als X. de aard en betekenis van de sociale contacten in het weekend op het thuisadres wezenlijk verschillen van die door de week in en rond de instelling. Het thuisadres (de ouders) is en blijft het primaire milieu voor betrokkenen. Verder is sprake van een (gedwongen) verblijf in een instelling, waarbij ook de samenstelling van de woongroep niet door hen zelf is gekozen. Het bezoeken van het thuisadres moet voor bewoners van een AWBZ-instelling als X. dan ook in beginsel worden aangemerkt als het onderhouden van wezenlijke primaire contacten.
Voorts moet, mede gelet op de verklaring van de getuige-deskundige, verweerders standpunt, dat het contact ook kan worden onderhouden door bezoek van de familie aan betrokkenen in de instelling, worden verworpen. In X. wonen betrokkenen in een woongroep en hebben zij alleen een eigen slaapkamer, zodat privacy bij bezoek praktisch onmogelijk is. Verder bestaat er in de belevingswereld van betrokkenen een duidelijk onderscheid tussen de situatie in X. en de thuissituatie. Zij gedragen zich thuis ook veelal anders dan in X. Een bezoek aan het thuisadres is van een volledig andere aard dan een bezoek aan X.
Door de getuige-deskundige is in dit specifieke geval nog gesteld dat eiseres het, gezien haar lichamelijke handicaps, met name moet hebben van lijfelijk contact. Ze kan zich ook maar concentreren op één stem. Het bezoeken van eiseres in de instelling, waar geen privacy is, zal dan ook niet kunnen leiden tot een goed gesprek, zij raakt dan geïrriteerd. Ten aanzien van de bezoekfrequentie verklaarde hij dat in het verleden geprobeerd is om die frequentie terug te brengen van 1 maal per 4 weken naar 1 maal per 6 weken. Dit bracht bij eiseres echter langdurig forse reacties teweeg: zij werd depressief. Om deze reden werd de bezoekfrequentie weer verhoogd naar 1 maal per 4 weken. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de verklaring van de getuige-deskundige. Zij acht dan ook geen reden aanwezig voor nader onderzoek door een onafhankelijke deskundige, zoals door verweerders gemachtigde ter zitting is gesuggereerd.
Voor de rechtbank staat dan ook vast dat hier sprake is van een voor eiseres slechts door bezoek ter plekke zinvol te onderhouden essentieel contact.
In dit verband merkt de rechtbank nog op dat verweerder ook bij de voorbereiding van besluit II, ondanks hetgeen namens eiseres in de loop van de procedure daaromtrent reeds was aangevoerd en de overwegingen van de rechtbank terzake in de uitspraak van 24 juni 1997, heeft nagelaten onderzoek te (laten) verrichten naar dit aspect. In het rapport van Thuiszorg is louter een advies gegeven over de belemmeringen van eiseres om gebruik te maken van de deeltaxi. Uit de stukken blijkt niet dat verweerder bij de besluitvorming enig inzicht had in de psychosociale noodzaak van het bezoek aan het thuisadres. Onderzoek daarnaar ontbreekt ten enenmale. In die zin is het bestreden besluit dan ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid en is sprake van strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uit het voorgaande volgt dat verweerder, om te kunnen spreken van een verantwoorde voorziening in de zin van de WVG, een voorziening dient te treffen waarmee eiseres op adequate wijze het thuisadres kan bezoeken.
De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder toegekende voorziening in de vorm van deeltaxi daaraan niet voldoet en heeft daarbij het volgende in aanmerking genomen.
Eiseres gaat 1 maal per 4 weken naar haar moeder en broers in D., hetgeen, zoals hiervoor reeds is overwogen, als noodzakelijk moet worden aangemerkt. Dit bezoek moet, in verband met haar handicaps, noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot één dag. De rechtbank constateert dat gebruikmaking van de deeltaxi in dit specifieke geval op zoveel (praktische) problemen stuit dat dit naar haar oordeel niet meer als adequaat kan worden aangemerkt.
Eiseres is aangewezen op begeleiding, welke thans wordt verzorgd door haar twee broers. De rechtbank ziet niet in dat die begeleiding ook in de deeltaxi op zich in redelijkheid niet van hen gevergd zou kunnen worden. Echter, teneinde eiseres in de deeltaxi te kunnen begeleiden dient de begeleider eerst zelf vanuit D. naar X. te reizen, waarbij geen gebruik kan worden gemaakt van de eigen auto, onder meer omdat die dan niet meer beschikbaar is voor vervoer gedurende de dag in D., waar een aantal adressen (moeders en broers) wordt bezocht. Dit betekent dat de begeleider op het openbaar vervoer is aangewezen, waarbij moet worden aangetekend dat de bezoeken in het weekend plaatsvinden, wanneer met name de busverbindingen naar Udenhout beperkt zijn. De reisduur naar X. wordt daardoor voor de begeleider 2 à 2,5 uur. Vervolgens dient per deeltaxi naar D. gereisd te worden en diezelfde middag/avond weer van D. naar X., waarbij wachttijden mogelijk zijn, aangezien die inherent zijn aan het systeem van deeltaxi. Tot slot zal de begeleider weer met openbaar vervoer naar D. moeten reizen. Hieruit blijkt dat gebruik van de deeltaxi leidt tot een dermate verlenging van de totale reisduur, dat de duur van het bezoek sterk zou moeten worden bekort, waardoor het doel daarvan, namelijk contact met met name de moeder van eiseres, ernstig in de knel komt.
Voorts is zowel qua reistijd als qua kosten sprake van een dusdanige extra belasting voor de begeleiders, dat die extra belasting in redelijkheid niet meer van hen gevergd kan worden."
De standpunten van partijen
In hoger beroep is zijdens appellant betoogd dat de gemeente slechts een zorgplicht heeft voor het vervoer in de directe woon- en leefomgeving en dat door de week in gedaagdes vervoersbehoefte kan worden voorzien middels de een individuele rolstoeltaxi met begeleiding, waarvoor gedaagdes familie dan wel personeel van X. kan worden ingeschakeld. Appellant acht zich niet gehouden rekening te houden met eventuele extra kosten van begeleiding. Hij is voorts van mening dat het vervoer van gedaagde in principe alleen uit bovenregionaal vervoer bestaat en dat de meeste bovenregionale contacten worden onderhouden met familieleden die in staat zijn om in Huize X. op bezoek te komen, zodat de primaire essentiële contacten kunnen worden onderhouden. Volgens appellant behoeft er daarom geen (verdergaande) vervoersvoorziening te worden getroffen voor familiebezoek van gedaagde in het weekend.
Namens gedaagde is het oordeel van de rechtbank onderschreven en met nadere gegevens omtrent gedaagdes leefsituatie en vervoersbehoefte onderstreept. Verder is in het bijzonder benadrukt dat het één maal per kwartaal bezoeken van gedaagdes moeder, die zelf geheel rolstoelgebonden is en niet in staat is om naar X. te reizen, volstrekt onvoldoende is en is een beroep gedaan op een verklaring van de orthopaedagoog drs P.W.J. van Weert d.d. 17 november 1998 omtrent het belang van contacten van bewoners van zwakzinnigeninstellingen met het ouderlijk milieu.
Het oordeel van de Raad
De Raad kan zich grotendeels verenigen met de, hiervoren gedeeltelijk geciteerde, overwegingen van de rechtbank. In aanvulling daarop, en deels in afwijking daarvan, overweegt de Raad als volgt.
Gedaagde is woonachtig in een instelling voor zwakzinnigen, die ingevolge artikel 8 van Pro de AWBZ is erkend, en is derhalve op grond van artikel 2, tweede lid, van de WVG in beginsel uitgesloten van de zorgplicht als omschreven in het eerste lid van dat artikel. Daar de betrokken instelling evenwel behoort tot een categorie, die is opgenomen in artikel 1 van Pro de Regeling sociaal vervoer AWBZ-instellingen, kan gedaagde alsnog krachtens die regeling een beroep doen op de zorgplicht van het gemeentebestuur voor vervoersvoorzieningen. Nu in voormelde regeling een nadere omschrijving van die zorgplicht ontbreekt, gaat de Raad er, mede gelet op de toelichting daarbij, van uit dat deze dezelfde reikwijdte heeft als de in de artikelen 2 en 3 van de WVG omschreven zorgplicht voor vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente wonende gehandicapten.
Zoals de Raad al in zijn uitspraak van 27 november 1998 (geregistreerd onder nummer 98/940 WVG) heeft overwogen, zijn in de bij en krachtens de WVG gestelde regels geen aanknopingspunten te vinden voor een zo strikte begrenzing van de zorgplicht ingevolge de WVG ten opzichte van het terrein van de gezondheidszorg dat op grond daarvan vervoer van bewoners van AWBZ-instellingen als de onderhavige in verband met het bezoeken van de ouderlijke of een daarmee gelijk te stellen woning in het weekend (het zogeheten weekendvervoer) niet onder het bereik van de WVG valt. De Raad heeft daartoe met name in beschouwing genomen dat in het regime van de WVG een regeling ontbreekt als neergelegd in artikel 4, eerste lid, van het (inmiddels vervallen) Koninklijk Besluit van 14 augustus 1976, Stb. 434, waarbij voorzieningen op het gebied van de wettelijke ziektekostenverzekeringen buiten de werkingssfeer van het, voorafgaand aan de WVG geldende, artikel 57, tweede lid, van de AAW zijn geplaatst. Ook overigens ziet de Raad geen gronden om bedoeld weekendvervoer niet te beschouwen als te zijn gericht op deelname aan het maatschappelijk verkeer of anderszins categoraal van de zorgplicht ingevolge de WVG uitgesloten te achten.
Het vorenoverwogene betekent niet dat het feitelijke weekendvervoer van een gehandicapte die in een AWBZ-instelling woont door het gemeentebestuur zonder meer, laat staan volledig, vergoed dient te worden. Bij de toetsing van besluiten dienaangaande moet de Raad namelijk als uitgangspunt nemen dat, gelijk hij al vaak heeft overwogen, het gemeentebestuur de ruimte toekomt om naar eigen inzicht invulling te geven aan de hem ingevolge de WVG opgedragen taak om te zorgen voor (vervoers)voorzieningen voor ter plaatse wonende gehandicapten, waarbij dat bestuur echter wel gehouden is verantwoorde voorzieningen als omschreven in artikel 3 van Pro de WVG aan te bieden. Ten aanzien van vervoersvoorzieningen betekent zulks dat de ter plaatse wonende gehandicapten daardoor ten minste in staat gesteld moeten worden om in hun directe woonomgeving in aanvaardbare mate sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alledag. Daarin ligt tevens besloten dat in dit verband de aanwezigheid van belangrijke bovenregionale contacten op zichzelf geen beslissende rol speelt, wat echter anders kan liggen indien vast komt te staan dat er sprake is van dusdanig wezenlijke -uitsluitend door persoonlijk bezoek te onderhouden- contacten dat zonder deze vereenzaming of sociaal isolement optreedt.
Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat zich in casu een uitzonderingsgeval als juistbedoeld voordoet. Ook hij acht daartoe de ter zitting van de rechtbank door de eerdergenoemde deskundige drs Van Enckevort afgelegde verklaring doorslaggevend. Daaruit blijkt in de eerste plaats dat deze het contact met het ouderlijk milieu in zijn algemeenheid voor bewoners van AWBZ-instellingen als de onderhavige van groot belang vindt. Mede in aanmerking genomen de normaliter bestaande mogelijkheden om binnen zodanige instelling sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan activiteiten alsmede om daar bezoek van familie en bekenden te ontvangen, acht de Raad echter in deze opvatting, aan de juistheid waarvan hij op zichzelf niet twijfelt, onvoldoende grond gelegen om aan te nemen dat in zijn algemeenheid voor de betrokken bewoners het bezoeken van het ouderlijk huis een noodzakelijke voorwaarde is om het ontstaan van vereenzaming of sociaal isolement te voorkomen. Genoemde deskundige heeft evenwel ook uiteengezet dat op grond van gedaagdes individuele eigenschappen en omstandigheden het bezoeken van de ouderlijke woning voor haar van dusdanig groot belang is dat van vereenzaming sprake zou zijn als niet vaker dan één keer per kwartaal - hetgeen de in casu toegekende voorziening beoogt mogelijk te maken - het ouderlijk huis bezocht zou kunnen worden. Nu van de kant van appellant geen enkel onderzoek naar dit aspect is gedaan en de door de deskundige specifiek ten aanzien van gedaagde afgelegde verklaring zijnerzijds zelfs niet op enigermate beargumenteerde wijze is aangevochten, ziet de Raad geen reden om de deskundige in dit opzicht niet te volgen. De Raad tekent daarbij aan dat de omstandigheid dat het gemeentebestuur van Tilburg naar aanleiding van de eerdergenoemde Regeling sociaal vervoer AWBZ-instellingen ter invulling van zijn zorgplicht geen op de positie van bewoners van die instellingen toegesneden regels in het leven heeft geroepen, er appellant temeer toe had moeten brengen om onder ogen te zien in hoeverre de reguliere systematiek van de toepasselijke verordening beantwoordt aan de van gedaagdes kant gestelde en uitgebreid toegelichte specifieke vervoersbehoeften.
De Raad is voorts tot het oordeel gekomen dat hij niet mee kan gaan met de uit de aangevallen uitspraak af te leiden opvatting van de rechtbank dat door bewoners van zwakzinnigeninstellingen als X. contact met het ouderlijke milieu niet (mede) op zinvolle wijze kan worden onderhouden doordat personen uit dat milieu de gehandicapte in de instelling bezoeken. De Raad is er ook wat betreft gedaagdes geval niet van overtuigd geraakt dat familiebezoek aan haar in X. onmogelijk of zinloos zou zijn. Zo is in ieder geval bezoek van gedaagdes broers, die gelet op de voorhanden gegevens tot het ouderlijk milieu kunnen worden gerekend en die gedaagdes vervoer verzorgen, mogelijk. Niettemin kan de Raad zich in dit uitzonderlijke geval verenigen met de conclusie van de rechtbank dat een bezoekfrequentie van circa één maal per 4 weken ter voorkoming van vereenzaming of sociaal isolement noodzakelijk is. De Raad heeft daartoe in de eerste plaats doen wegen dat de deskundige Van Enckevort uitdrukkelijk en gemotiveerd heeft aangegeven dat getracht is deze frequentie terug te brengen, maar dat dit een zeer negatieve uitwerking op gedaagdes welbevinden had. Voorts acht de Raad van belang dat gedaagde als gevolg van de ernst van haar handicaps geen bezoeken van langer dan één dag aan haar moeder kan brengen, terwijl aannemelijk is dat haar moeder als gevolg van haar gezondheidstoestand gedaagde niet in X. kan bezoeken.
De Raad is op basis van het voorgaande van oordeel dat gedaagde in aanmerking had moeten worden gebracht voor een vervoersvoorziening, welke haar in staat stelt tenminste in vorenaangeduide mate haar ouderlijk huis te bezoeken. De Raad ziet echter geen aanleiding om te concluderen dat ter voorkoming van vereenzaming of sociaal isolement daarnaast ook nog door appellant een voorziening had moeten worden getroffen voor vervoer van gedaagde gedurende het weekend vanuit de ouderlijke woning.
Ten aanzien van het door appellant nader te nemen besluit kan de Raad zich voorts aansluiten bij de overwegingen van de rechtbank omtrent de begeleidingsaspecten van deze zaak. Hoewel de Raad het aanvaardbaar acht dat appellant zo enigszins mogelijk vasthoudt aan het in de gemeente Tilburg ten aanzien van vervoersvoorzieningen geldende primaat van het collectief vervoerssysteem, is hij niettemin, op dezelfde gronden als in de aangevallen uitspraak verwoord, van oordeel dat onder de zich in casu voordoende omstandigheden het gebruiken van de deeltaxi voor gedaagde niet meer als een adequate voorziening kan worden beschouwd. Appellant zal derhalve in dit geval een (toereikende forfaitaire) tegemoetkoming in de kosten van vervoer en begeleiding aan gedaagde dienen toe te kennen.
De conclusie
Het vorenoverwogene voert de Raad tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden met dien verstande dat appellant een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- aan kosten van rechtsbijstand. Andere op grond van dat artikel te vergoeden kosten zijn niet gevorderd en daarvan is de Raad ook niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in artikel 22, derde lid van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat van appellant een recht van f 630,-- dient te worden geheven.
Beslist wordt mitsdien als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuwe besluit neemt met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot f 1.420,--, te betalen door de gemeente Tilburg aan gedaagde;
Verstaat dat van appellant een recht van f 630,-- wordt geheven.
Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van mr M. van 't Klooster als griffier en uitgesproken in het openbaar op 15 januari 1999.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) M. van 't Klooster.