Uitspraak
97/4384 AW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, appellant,
en
A te B, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage op 16 april 1997 onder nr. AWB 95/9856 AW gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 10 december 1998. Appellant heeft zich daar, zoals tevoren aangekondigd, niet laten vertegenwoordigen. Gedaagde is in persoon verschenen, bijgestaan door mr A. Olthof, werkzaam bij de Algemene Onderwijsbond.
II. MOTIVERING
Gedaagde, destijds werkzaam op een gemeentelijke school voor zeer moeilijk lerende kinderen (ZMLK), is in september 1993 vier dagen in verzekering gesteld en in totaal zes weken geschorst omdat hij een leerling zou hebben verkracht en een andere leerling sexueel zou hebben misbruikt. Nadat uit op verzoek van gedaagde ingesteld DNA-onderzoek was gebleken dat de gestelde verkrachting niet door hem kon zijn gepleegd, is hem van de zijde van het Openbaar Ministerie meegedeeld dat hij ten onrechte als verdachte was aangemerkt en is de strafrechtelijke vervolging gestaakt en de schorsing beëindigd. Gedaagde heeft zich vanaf 18 oktober 1993 ziek gemeld en zich nadien onder psychiatrische behandeling moeten stellen.
Bij brief van 20 oktober 1993 heeft gedaagde het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag - het bevoegd gezag - (hierna: het College) verzocht toepassing te geven aan artikel I-E5 van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Rpbo). Bij brief van 11 november 1993 heeft het College de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister) verzocht met toepassing van artikel I-E5 Rpbo een besluit te nemen. Bij brief van 1 september 1995 heeft appellant het College meegedeeld te hebben besloten geen toepassing aan artikel I-E5 te geven, met verzoek gedaagde afschrift te verstrekken en onder mededeling dat een belanghebbende tegen die beschikking beroep bij de rechtbank kon instellen.
De rechtbank heeft gedaagdes beroep tegen dat besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd met bepalingen inzake proceskosten en griffierecht.
Naar aanleiding van het hoger beroep overweegt de Raad als volgt.
Ingevolge artikel I-E5, eerste lid, van het Rpbo heeft gedaagde, indien zijn ziekte naar het oordeel van de Minister in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan gedaagde opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze werkzaamheden moesten worden verricht en de ziekte niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten, aanspraak op voortzetting van zijn volledige bezoldiging na afloop van de in artikel I-E3, eerste lid, van het Rpbo bedoelde periode.
De Raad overweegt ambtshalve dat appellant ten onrechte van het standpunt is uitgegaan dat tegen het bestreden besluit geen bezwaar openstond.
Appellant beroept zich op artikel 2 van Pro hoofdstuk XIV van de wet van 4 juni 1992 (Stb. 422) (Aanpassingswet Awb I), waarbij bepaald is dat afdeling 7.1 van de Awb tot 1 januari 1996 (later verlengd tot 1 januari 1997) geen toepassing vindt ten aanzien van besluiten van de Minister genomen op grond van onder meer de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO) voor zover - kort gezegd - tegen die besluiten beroep op de Kroon openstond. Desgevraagd is namens appellant aan de rechtbank bericht, dat het bestreden besluit op het bekostigingsartikel 59 van de ISOVSO is gebaseerd.
De Raad kan appellant hierin niet volgen.
Het door gedaagde bestreden besluit betreft blijkens zijn uitdrukkelijke bewoordingen de toepassing jegens gedaagde van artikel I-E5 van het Rpbo. De Raad ziet geen aanknopingspunt voor appellants stelling dat het bestreden besluit desalniettemin - jegens gedaagde - (mede) op grond van artikel 59 ISOVSO Pro is genomen, alleen reeds omdat dit artikel niet ziet op aanspraken van leerkrachten op bezoldiging, maar slechts op de bekostiging van scholen.
Voormeld artikel 2 zondert Pro de toepasselijkheid van afdeling 7.1 van de Awb slechts uit ten aanzien van besluiten die op grond van een in artikel 2 genoemde Pro formele wet zijn genomen. Nu het bestreden besluit is genomen op grond van een algemene maatregel van bestuur, valt het niet onder het bereik van artikel 2, omdat het niet rechtstreeks op een genoemde formele wet berust.
De Raad ziet geen aanleiding voornoemd artikel 2 ruimer Pro dan zijn tekst uit te leggen en daaronder mede besluiten te begrijpen die op grond van uitvoeringsregelingen van die formele wetten zijn genomen. Uitzonderingen op de in artikel 7:1 van Pro de Awb vervatte verplichting bezwaar te maken voordat beroep op de rechtbank kan worden ingesteld, dienen strikt uitgelegd te worden.
De Raad tekent hierbij nog aan, dat voor de door appellant kennelijk gehuldigde ruime opvatting inzake de reikwijdte van voormeld artikel 2 geen Pro steun is te vinden in de wetsgeschiedenis. Die opvatting staat voorts haaks op de toepassing door de Minister van bijvoorbeeld het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) in gevallen, waarin reeds voor 1997 - terecht - wel toepassing aan artikel 7:1 van Pro de Awb is gegeven. De Raad verwijst voorts nog naar artikel VII van het Besluit van 10 november 1993, Stb. 594, welk artikel eveneens uitgaat van toepasselijkheid van de bezwaarschriftprocedure voor besluiten op grond van het Rpbo.
Nu het bestreden besluit niet onder het bereik van artikel 2 van Pro de Aanpassingswet Awb I valt, stond ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb bezwaar bij appellant open. De rechtbank had derhalve het beroep niet ontvankelijk mogen achten, maar het beroepschrift ingevolge artikel 6:15 van Pro de Awb naar appellant dienen door te zenden. Mitsdien moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd.
Het zou in de rede liggen dat de Raad gedaagdes primaire beroepschrift met toepassing van artikel 24 van Pro de Beroepswet in verbinding met artikel 6:15 van Pro de Awb alsnog naar appellant doorzendt. Gedaagde heeft de Raad ter zitting evenwel nadrukkelijk en met klem verzocht om hiervan af te zien en op zijn primaire beroep inhoudelijk te beslissen, om te voorkomen dat hij nog enige jaren langer in voor hem psychisch zeer belastende onzekerheid zal verkeren. De Raad ziet hierin termen dit verzoek in te willigen nu partijen hun standpunt over de inhoudelijke kant van het bestreden besluit zowel bij de rechtbank als bij de Raad uitgebreid naar voren hebben gebracht.
Inzake de inhoudelijke kant van het primaire beroep overweegt de Raad als volgt.
De rechtbank is van oordeel dat gedaagdes ziekte een in artikel I-E5 van het Rpbo bedoelde oorzaak heeft, omdat die ziekte haar oorzaak vindt in excessieve arbeidsomstandigheden - de beschuldigingen jegens gedaagde en de tijdelijke schorsing - die inherent zijn aan gedaagdes werkzaamheden als leerkracht.
De rechtbank overweegt daartoe dat er een rechtstreeks verband is tussen de werkomstandigheden en de beschuldigingen omdat, nu de leerlingen van een school voor ZMLK aanmerkelijk meer dan leerlingen van andere scholen geneigd zijn lichamelijk contact te zoeken en vaak niet op een voor buitenstaanders begrijpelijke wijze kunnen communiceren, de kans op beschuldigingen in gedaagdes onderwijssituatie aanmerkelijk groter is dan in normale onderwijssituaties of in situaties buiten school. Weliswaar heeft naar het oordeel van de rechtbank de tijdelijke schorsing, anders dan de beschuldigingen op zichzelf geen excessief karakter, terwijl het politieoptreden en de reactie van de ouders op zichzelf niet aan de school toe te rekenen factoren zijn, maar al deze factoren hebben volgens de rechtbank wel een dusdanige samenhang met de ontstane verdenking dat zij als een geheel complex van factoren moeten worden gezien, waarmee vaststaat dat de beschuldigingen en de tijdelijke schorsing excessieve aan gedaagdes werkzaamheden inherente arbeidsomstandigheden zijn.
De Raad kan evenals appellant dit oordeel niet onderschrijven.
Voor een aanspraak op toepassing van artikel I-E5 van het Rpbo is in de eerste plaats vereist dat er een oorzakelijk verband aanwezig is tussen de ziekte van betrokkene en zijn werk of werkomstandigheden. Factoren die niet behoren tot dat werk of de werkomstandigheden dienen hier buiten beschouwing te blijven.
Gedaagde heeft in hoofdzaak gewezen op het politieoptreden als gevolg van de (onterechte) beschuldigingen van ouders en leerlingen, alsmede op het feit dat de kans daarop in zijn onderwijssituatie aanmerkelijk groter is dan in normale onderwijssituaties of in situaties daarbuiten.
Het politieoptreden acht de Raad te ver verwijderd van het werk of de werkomstandigheden om deze in de beschouwingen over de toepassing van artikel I-E5 van het Rpbo (verder) te betrekken.
Tot het werk of de werkomstandigheden rekent de Raad wel de beschuldigingen van ouders en leerlingen en het door gedaagde eveneens naar voren gebrachte aspect van de opgelegde schorsing.
Ter beantwoording van de vraag of, en in welke mate, een oorzakelijk verband aanwezig is tussen de ziekte van de betrokkene en zijn werk of de werkomstandigheden, acht de Raad van belang, aldus zijn vaste jurisprudentie, dat de in het werk of de werkomstandigheden voorkomende bijzondere factoren waarop terzake een beroep wordt gedaan, geobjectiveerd moeten worden en dat voor het doen ontstaan van een aanspraak als hier aan de orde, wanneer de ziekte in sterkere mate van psychische aard is, in meerdere mate sprake zal moeten zijn van factoren, welke niet alleen deel uitmaken van of in rechtstreeks verband staan met het werk of de werkomstandigheden, doch die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een abnormaal of excessief karakter dragen.
Omdat, ook volgens gedaagde, de kans op onterechte beschuldigingen als hier aan de orde in de onderwijssituatie van gedaagde groot is, is volgens de Raad, geen sprake van een factor die een abnormaal of excessief karakter draagt. Dit zelfde moet gezegd worden voor de tijdelijke en kortstondige schorsing: er is sprake van een ordemaatregel die gelet op de gebeurtenissen passend is te achten.
Op deze gronden kan niet worden geoordeeld dat de ziekte van gedaagde een in artikel I-E5 van het Rpbo bedoelde oorzaak heeft.
Het door gedaagde bestreden besluit is derhalve rechtens houdbaar, zodat het primaire beroep alsnog ongegrond moet worden verklaard. Voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb ziet de Raad geen grond.
Beslist wordt daarom als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het primaire beroep alsnog ongegrond.
Aldus gegeven door mr H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter, en mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr A.W.M. van Bommel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 januari 1999.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) A.W.M. van Bommel.