Uitspraak
97/3984 ABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
A te B, appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is mr A. Balkema, advocaat te Utrecht, op bij beroepschrift aangegeven gronden in hoger beroep gekomen van een door de president van de Arrondissementsrechtbank te Utrecht onder dagtekening 13 maart 1997 met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Bij brief van 4 juni 1997 heeft mr Balkema, voornoemd, nog een nader stuk toegezonden.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft gedaagde nog nadere stukken toegezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
19 januari 1999, waar voor appellant is verschenen
mr Balkema, voornoemd, terwijl gedaagde -daartoe ambtshalve opgeroepen- zich heeft doen vertegenwoordigen door mr C. van den Bergh, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
II. MOTIVERING
Op 20 september 1996 heeft appellant een aanvraag ingediend om een uitkering op grond van de Algemene bijstandswet (Abw). Hij heeft bij die gelegenheid aangegeven dat hij met zijn echtgenote inwoont bij zijn moeder.
Bij besluit van 10 december 1996 heeft gedaagde aan appellant met ingang van 20 september 1996 een bijstandsuitkering toegekend zulks naar de norm voor gehuwden van 21 jaar en ouder en, voorzover hier van belang, onder toepassing van een verlaging van 20%. Gedaagde heeft hierbij overwogen dat er een korting van f 390,72 plaatsvindt omdat appellant zijn noodzakelijke kosten van het bestaan kan delen met een ander.
Namens appellant heeft mr Balkema, meergenoemd, tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Aangevoerd is dat de huur van de woning ongeveer f 650,-- bedraagt waarvan appellant de helft betaalt; hij verzoekt dan ook om een toeslag op de verleende uitkering.
Bij besluit van 20 februari 1997 heeft gedaagde deze bezwaren ongegrond verklaard. Gedaagde heeft daartoe, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
"Zoals hierboven reeds gememoreerd, is de aanvraag voor een periodieke bijstandsuitkering van uw cliënt met ingang van 20 september 1996 toegewezen, echter onder aftrek van f. 390,72 per maand, omdat uw cliënt de noodzakelijke kosten van het bestaan met een ander kan delen.
Deze verlaging is gebaseerd op artikel 34 van Pro de Algemene bijstandswet (nAbw). Dit artikel geeft ons de bevoegdheid de bijstandsnorm te verlagen voor zover belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft tengevolge van het kunnen delen van deze kosten met een ander.
Vast staat, dat uw cliënt zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan kan delen met een ander, te weten zijn moeder. Met haar deelt hij de kosten van de huur en die van gas, licht en water en dergelijke, zoals u overigens zelf in uw verzoekschrift voor een voorlopige voorziening hebt aangegeven. Wij zijn dan ook van oordeel dat de bijstandsuitkering van uw cliënt op grond van artikel 34 van Pro de nAbw dient te worden verlaagd.
Voor het bedrag van de verlaging hebben wij aansluiting gezocht bij hetgeen in de "Verordening toeslagen en verlagingen Algemene bijstandswet" is bepaald met betrekking tot in onze ogen vergelijkbare gevallen:
- alleenstaanden van 21 jaar en ouder, die als onderhuurder of kostganger inwonen bij hun ouders komen niet in aanmerking voor de toeslag van 20% van de gehuwdennorm (artikel 2, lid 2);
- de bijstandsnorm voor gehuwden, die als verhuurder of kostgever woonkosten delen met hun ouders, wordt verlaagd met 20% van de gehuwdennorm (artikel 3, lid 1, onder a. jo. lid 2).".
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president van de rechtbank, voorzover hier relevant, het tegen het besluit van 20 februari 1997 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De president heeft daartoe het volgende overwogen (waarbij appellant als eiser en gedaagde als verweerder is aangeduid):
"Verweerder heeft met toepassing van artikel 3, eerste lid onder a, tweede volzin van de Verordening een korting op de bijstandsuitkering van eisers toegepast van 20% en hierbij gebruik gemaakt van de in artikel 34 van Pro de Abw gegeven bevoegdheid de bijstandsnorm voor een echtpaar te verlagen. Het in de Verordening neergelegde verlagingsbeleid van verweerder ten aanzien van gehuwden kan niet in strijd met artikel 34 van Pro de Abw worden geacht.
Hoewel evengenoemd artikellid niet helemaal duidelijk is geredigeerd kan uit de toelichting en het geheel van de Verordening worden afgeleid dat de verlaging van de bijstandsnorm van 20% niet louter geldt voor gehuwden die in de hoedanigheid van verhuurder of kostgever woonkosten delen. Blijkens 3.5 van de toelichting in de Verordening vinden de verlagingen op grond van artikel 34 van Pro de Abw plaats in het geval dat gehuwden niet alleen in een woning wonen. Hierbij wordt derhalve geen onderscheid gemaakt tussen verhuurder/huurder respectievelijk kostgever/kostganger. Bepalend is of er kosten kunnen worden gedeeld. Voorts is in 3.6 van de toelichting van de Verordening onder nummer 4 van het kopje Gehuwden vermeld dat wanneer gehuwden zelf onderhuurder of kostganger zijn, en aangetoond kan worden dat zij een commerciële relatie met de hoofdhuurder of kostgever hebben, de basisnorm niet wordt verlaagd. Hieruit is af te leiden dat de basisnorm wel wordt verlaagd als de onderhuurder of kostganger geen commerciële relatie heeft.
Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 3, eerste lid onder a, tweede volzin van de Verordening. Het standpunt van eisers dat de verlaging van de bijstandsuitkering blijkens de Verordening uitsluitend plaatsvindt ten aanzien van gehuwden die als verhuurder of kostgever woonkosten delen kan dan ook niet worden gevolgd.".
Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Hij stelt zich, onder verwijzing naar hetgeen eerder in bezwaar en in beroep is aangevoerd, op het standpunt dat de door gedaagde ten aanzien van hem toegepaste verordening in strijd is met de ter zake geldende dwingendrechtelijke bepalingen van de Abw.
De Raad overweegt het volgende.
Op grond van artikel 30, aanhef en onder c, van de Abw bedraagt ten tijde hier van belang de bijstandsnorm voor gehuwden f 1.953,61 per maand.
Ingevolge artikel 34 van Pro de Abw kunnen burgemeester en wethouders voor gehuwden de bijstandsnorm verlagen voorzover de belanghebbenden lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hebben dan waarin de bijstandsnorm voorziet, als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander.
Artikel 38 van Pro de Abw bepaalt dat het gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald.
Ter uitvoering van artikel 38 van Pro de Abw heeft de
Raad van de gemeente Utrecht op 30 november 1995 de Verordening toeslagen en verlagingen Algemene Bijstandswet (hierna: de Verordening) vastgesteld.
Artikel 3 van Pro de Verordening, voorzover hier van belang, luidt als volgt:
"1. De verlaging van de bijstandsnorm bedraagt:
a. voor de gehuwden, die op basis van een commer- ciële relatie als verhuurder of kostgever woonkosten delen met een ander: 10% van de gehuwdennorm;
of: indien de commerciële relatie niet kan worden aangetoond: 20% van de gehuwdennorm;
b. voor de gehuwden, die geen woonkosten hebben:b 20% van de gehuwdennorm.
2. Een commerciële relatie, zoals bedoeld in het eerste lid kan niet bestaan tussen ouders en hun kind.".
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 38 de Pro Abw moet uit de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging van de landelijke bijstandsnormen plaatsvindt. De verordening dient een zodanig karakter te hebben dat de belanghebbenden daaruit concreet kunnen afleiden welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt.
Uit de toelichting op de Verordening leidt de Raad af dat één van de doelstellingen van het gemeentelijk toeslagenbeleid is het bieden van overzicht en duidelijkheid voor cliënten. De Raad neemt aan dat deze doelstelling eveneens van toepassing is op het beleid waar dit betrekking heeft op de verlagingen als bedoeld in artikel 34 van Pro de Abw.
Gedaagde stelt zich op het standpunt dat, gelet op het bepaalde in het tweede lid van artikel 3 van Pro de Verordening, in de thans aan de orde zijnde situatie van appellant geen sprake is van een commerciële relatie.
Voorts wordt niet gesteld dat zich hier de situatie voordoet van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, te weten van "gehuwden die geen woonkosten hebben".
Verder staat vast dat appellant niet kan worden aangemerkt als verhuurder of kostgever. In aanmerking genomen de tekst van het eerste lid, aanhef en onder a, van genoemde bepaling is de hierin, duidelijk, beschreven situatie in het geval van appellant en zijn echtgenote dan ook niet aan de orde.
Ter zitting heeft gedaagde aangegeven dat, gelet op de toelichting op de Verordening, het niet de bedoeling is om een onderscheid te maken tussen gehuwden die de hoedanigheid hebben van verhuurder/kostgever en gehuwden die als huurder of kostganger kunnen worden beschouwd.
De Raad kan dit evenwel niet uit de toelichting afleiden, nog daargelaten of, indien zulks wel het geval zou zijn geweest, een en ander van belang is nu de tekst zelf van artikel 3 van Pro de Verordening op dit punt niet onduidelijk is.
De president van de rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak voor zijn oordeel dat in bovengenoemde hoedanigheden geen onderscheid moet worden gemaakt, verwezen naar punt 3.5 van de toelichting op de Verordening. Naar het oordeel van de Raad wordt met deze verwijzing evenwel miskend dat hetgeen hier is vermeld slechts een algemene weergave is van de door de gemeente Utrecht met betrekking tot onder meer artikel 34 van Pro de Abw te maken keuzen, doch dat dit niet kan worden beschouwd als een toelichting op het eerste lid van artikel 3 van Pro de Verordening dan wel op enig andere bepaling van deze Verordening.
De Raad wijst er ook nog op dat gedaagde in het bestreden besluit overweegt dat "voor het bedrag van de verlaging aansluiting (is) gezocht bij hetgeen in de "Verordening..." is bepaald met betrekking tot in onze ogen vergelijkbare gevallen." Ook hieruit kan naar het oordeel van de Raad worden afgeleid dat van een rechtstreekse herleiding van de situatie van appellant, dan wel van het in zijn geval door gedaagde gehanteerde verlagingspercentage naar de Verordening geen sprake is.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat niet alleen de Verordening niet beantwoordt aan de doelstelling van het bieden van overzicht en duidelijkheid voor "cliënten"; maar dat ook moet worden vastgesteld dat artikel 3 van Pro de Verordening geen grondslag biedt voor het toepassen van een verlaging van 20% op de aan appellant toegekende uitkering. Ook anderszins biedt de Verordening geen basis voor de in geding zijnde verlaging.
Het bestreden besluit, voorzover hierbij is besloten tot een verlaging van 20%, komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van
artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het primaire besluit van 10 december 1996 te vernietigen.
Ten overvloede overweegt de Raad nog het volgende.
Blijkens het standpunt van gedaagde, zoals ter zitting toegelicht, dient in geval gehuwden inwonen bij hun
ouder(s) op de uitkering een verlaging van 20% te worden toegepast. Achtergrond hierbij is dat in een dergelijke situatie, naar de opvatting van gedaagde, de woonkosten geheel met een ander kunnen worden gedeeld. Overigens merkt de Raad op, dat noch in de Verordening noch in de hierbij behorende toelichting het begrip "woonkosten" nader is omschreven. Overigens is in artikel 34 als Pro ook in artikel 33 van Pro de Abw sprake van "algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan".
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw, waarbij de Raad in het bijzonder ziet op de uitkeringssystematiek zoals deze in de Abw is neergelegd, heeft de wetgever met zoveel woorden aangegeven dat de bijstand op een zodanig bedrag moet worden vastgesteld dat in de noodzakelijke bestaanskosten is voorzien, zulks in verband met het karakter van de bijstand als een van overheidswege gegarandeerde bestaansvoorziening.
Uitgangspunt van de wetgever is voorts geweest dat in beginsel slechts in het geval van degene die met zijn partner een gezamenlijke huishouding voert alle algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen worden gedeeld.
In aanmerking genomen de door gedaagde in het geval van appellant voorgestane verlaging van 20% wordt ervan uitgegaan dat de betrokkenen de algemeen noodzakelijke bestaanskosten geheel met een ander, in dit geval de moeder van appellant, kunnen delen.
Naar het oordeel van de Raad kan in het geval dat een gehuwd kind bij zijn ouder(s) inwoont het hebben van enig zogeheten schaalvoordeel niet worden uitgesloten, doch kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd dat in een dergelijke situatie sprake is van het geheel kunnen delen van de algemeen noodzakelijke bestaanskosten.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- voor in eerste aanleg verleende rechtsbijstand en eveneens op f 1.420,-- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
Beslist moet derhalve worden als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 20 februari 1997 alsmede het hieraan voorafgaande besluit van 10 december 1996, voorzover hierbij is besloten tot een verlaging van 20%;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van f 2.840,-- te betalen door de gemeente Utrecht aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente Utrecht aan appellant het gestorte griffierecht van in totaal f 210,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en
mr Th.C. van Sloten en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier en uitgesproken in het openbaar op 2 maart 1999.
(get.) C.G. Kasdorp.
(get.) I. de Hartog.