Uitspraak
96/3957 AAW
96/3958 AAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
[A.], wonende te [B.], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv in de plaats getreden van (het bestuur van) de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (NAB).
Het bestuur van de NAB is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Breda onder dagtekening 22 februari 1996 tussen partijen gewezen uitspraak (de aangevallen uitspraak), inhoudende onder meer gegrondverklaring van gedaagdes beroepen tegen de door genoemd bestuur in het kader van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) genomen beslissingen van 6 augustus 1993 en 16 november 1993 (de bestreden beslissingen) en vernietiging van die beslissingen.
Namens gedaagde heeft mr J.W. Potasse, advocaat te Utrecht, op 21 augustus 1997 een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 28 mei 1999, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door E.J.J. Loontjens en mr M.H. Beersma, werkzaam bij Gak Nederland B.V. en waar namens gedaagde is verschenen mr H. Koelewijn, advocaat te Utrecht.
II. MOTIVERING
Aan de aangevallen uitspraak, waarin het bestuur van de NAB als verweerder is aangeduid en gedaagde als eiser, ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden:
"Eiser, geboren [in] 1972, is sedert zijn geboorte geestelijk en lichamelijk gehandicapt. Eiser is als een zogenoemde vroeggehandicapte aan te merken en is blijvend ongeschikt voor het verrichten van betaalde werkzaamheden.
Gelet hierop heeft verweerder besloten aan eiser met ingang van 30 mei 1990 een uitkering ingevolge de AAW toe te kennen naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Gelet op het bepaalde in artikel 13 van Pro de AAW, heeft verweerder met ingang van 30 mei 1990 de grondslag waarop de hoogte van eisers AAW-uitkering is gebaseerd, verhoogd van 80 tot 100%. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eiser in een althans voorlopig blijvende toestand van hulpbehoevendheid verkeerde, welke geregeld oppassing en verzorging nodig maakt.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder beslist dat voormelde verhoogde uitkering dient te worden teruggebracht tot 85% van de AAW-grondslag, ingaande 3 maanden na 6 augustus 1993, waarbij is overwogen dat de hulpbehoevendheid van eiser minder kosten met zich meebrengt, aangezien eiser inmiddels een volledige dagbehandeling heeft.".
De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden beslissingen gegrond verklaard en die beslissingen vernietigd. Zij heeft daartoe allereerst overwogen dat zij het sinds 1 januari 1993 ter uitvoering van artikel 13 van Pro de AAW door het bestuur van de NAB gevoerde beleid in beginsel in overeenstemming met een redelijke beleidsbepaling acht. De rechtbank heeft evenwel tevens vastgesteld dat aan gedaagde op geen enkele wijze bekend gemaakt is wat het nieuwe beleid inhield en wat de consequenties daarvan voor hem waren en dat pas naar aanleiding van door de rechtbank gestelde vragen bij brief van 16 juni 1995 een adequate weergave van het beleid is gegeven. Eerst uit die brief is de rechtbank gebleken dat door appellant ten aanzien van gedaagde de noodzaak aanwezig wordt geacht om hem min of meer constant onder toezicht te houden en dat hulp nodig wordt geacht bij alle of nagenoeg alle dagelijkse levensverrichtingen, zodat gedaagde in beginsel
in aanmerking zou komen voor verhoging tot 100% van de grondslag, ware het niet dat in het specifieke beleid van de NAB de omstandigheid dat gedaagde een dagverblijf bezoekt tot een vermindering van die verhoging met 15% leidt. De rechtbank heeft daarom de bestreden beslissingen vernietigd wegens strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat de gebezigde motivering de beslissing moet kunnen dragen.
De rechtbank heeft zich vervolgens gebogen over de vraag of er aanleiding bestond om gebruik te maken van de bevoegdheid om te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissingen geheel of ten dele in stand blijven. De rechtbank is niet overgegaan tot het gebruiken van die bevoegdheid op de grond dat van de kant van de NAB geen enkel onderzoek is ingesteld naar de aard en omvang van gedaagdes feitelijk gebruik van een dagverblijf, zodat zij het toepassen van een dagverblijftoets in strijd acht met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur inhoudende dat een bestuursorgaan een besluit zorgvuldig dient voor te bereiden en te nemen. Voorts heeft de rechtbank doen wegen dat door appellant met de in casu gehanteerde uitlooptermijn geen juiste toepassing is gegeven aan zijn in het kader van de beleidswijziging per 1 januari 1993 gevoerde afbouwbeleid.
In hoger beroep keert appellant zich uitsluitend tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de wijze van toepassing van de in casu gehanteerde dagverblijftoets. Appellant is in dat verband in het bijzonder van opvatting dat het door de rechtbank gevergde onderzoek naar de aard en omvang van het feitelijk gebruik van een dagverblijf een inbreuk zou betekenen op het - in de jurisprudentie van de Raad erkende - forfaitaire karakter van artikel 13 van Pro de AAW.
Van de kant van gedaagde is bij verweerschrift het in hoger beroep aangevochten oordeel van de rechtbank onderschreven. Verder is naar aanleiding van de vanwege de NAB in eerste aanleg in het geding gebrachte gegevens ernstig in twijfel getrokken of het in casu toegepaste beleid wel op 1 januari 1993 van kracht is geworden. Uit de gedingstukken leidt gedaagde namelijk af dat een eigen, van een richtlijn van de Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) afwijkend, beleid pas op 9 maart 1995 door de NAB is vastgesteld en vastgelegd. Volgens gedaagde is er sprake van willekeur, nu er soms is vooruitgelopen op het nieuwe beleid en soms niet.
Het voorgaande leidt ertoe dat in hoger beroep slechts aan de orde is of appellants rechtsvoorganger terecht op basis van de omstandigheid dat gedaagde een dagverblijf bezoekt de verhoging van de grondslag van diens arbeidsongeschiktheidsuitkering ingaande 6 november 1993 heeft teruggebracht van 100% naar 85%. Naar aanleiding van hetgeen zijdens gedaagde is gesteld omtrent de willekeurige wijze waarop het bestuur van de NAB in het kader van artikel 13 van Pro de AAW betekenis zou hebben gehecht aan het bezoeken van een dagverblijf, heeft de Raad in het bijzonder stil gestaan bij de vraag of in die stelling reden is gelegen om de voormelde wijziging van gedaagdes uitkering onrechtmatig te achten.
De Raad overweegt dienaangaande als volgt.
Artikel 13 van Pro de AAW, zoals dat luidde tot 1 januari 1998, bepaalde - voor zover thans van belang - dat een arbeidsongeschiktheidsuitkering, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, in geval de betrokkene verkeert in een althans voorlopig blijvende toestand van hulpbehoevendheid welke geregeld oppassing en verzorging nodig maakt, voor de duur van die hulpbehoevendheid wordt verhoogd tot ten hoogste zijn grondslag.
Vóór april 1990 werd in de wetsuitvoering en rechtspraak een restrictieve uitleg gegeven aan die bepaling. In de uitspraken van 12 april en 19 april 1990 (RSV 1990, 305 en 307) heeft de Raad echter aangegeven dat een terughoudende toepassing van artikel 13 van Pro de AAW niet zo ver mag gaan dat aan die bepaling een uitleg zou worden gegeven die niet strookt met de tekst daarvan of deze tot een dode letter zou maken. De Raad heeft in dat verband overwogen dat aan het vereiste van de noodzaak van geregelde verzorging niet eerst dan voldaan is wanneer een belanghebbende voor elk, of de meeste, van de essentiële en steeds terugkerende levensverrichtingen hulp behoeft, doch in beginsel ook wanneer die hulp nodig is bij een aantal daarvan. De Raad heeft daaraan toegevoegd in zoverre wel een zekere beleidsruimte voor terughoudende toepassing aanwezig te achten dat, als de betrokkene uit hoofde van andere voorzieningen, zoals een dagverblijf, oppassing en verzorging geniet, er aanleiding zou kunnen zijn de verhoging te beperken, waar de woorden "ten hoogste" in de tekst van het artikel de mogelijkheid toe bieden.
Door de FBV is in de "mededeling M 92.60" van 25 november 1992 de aanbeveling aan de toenmalige bedrijfsverenigingen gedaan om bij de toepassing van artikel 13 van Pro de AAW een beleid te gaan voeren, gebaseerd op indeling in twee categorieën. Dat beleid komt erop neer dat de uitkering verhoogd wordt tot 100% van de grondslag in die gevallen, waarin voldaan is aan het restrictieve criterium zoals dat voorafgaand aan de voormelde uitspraken werd gehanteerd, terwijl in de (overige) gevallen waarin aan de minder stringente voorwaarden is voldaan, verhoging tot 85% plaatsvindt. In zijn uitspraak van 14 februari 1995 (RSV 1995, 154) heeft de Raad in het kader van de toetsing van een door het bestuur van de NAB genomen besluit geoordeeld dat het zojuist omschreven beleid de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De Raad was namelijk van oordeel dat hij weliswaar in zijn uitspraken van april 1990 een mogelijke invulling heeft gegeven van de marge die artikel 13 van Pro de AAW biedt, maar dat zulks niet betekent dat dit de enig mogelijke invulling is. De Raad heeft daarbij nog aangegeven dat een bestuursorgaan zich bij de vaststelling van zijn beleid mede mag laten leiden door de uitvoeringsproblemen die bij de verschillende alternatieven zijn te voorzien.
In zijn uitspraak van 29 december 1995 oordeelde de Raad vervolgens over een beslissing van 16 april 1993 van het bestuur van de NAB waarbij een uitkering was verhoogd naar 85% van de grondslag, waarvoor in dat geval doorslaggevend werd geacht dat de betrokken uitkeringsgerechtigde vijf dagen per week in een dagverblijf doorbracht. De Raad heeft in die uitspraak in extenso de criteria geciteerd zoals deze aan hem ter terechtzitting van 29 november 1995, als vanaf 1 januari 1993 door de NAB gehanteerd beleid, zijn voorgehouden. Als onderdeel van dat beleid is daarbij vermeld dat, bij wijze van aanvulling op en aanscherping van hetgeen door de FBV is geadviseerd, het bezoeken van een dagverblijf als criterium wordt gehanteerd. Dat wil zeggen dat bij het in beduidende omvang - hetgeen betekent ten minste vier dagen per week - bezoeken van een dagverblijf of een school voor speciaal of regulier onderwijs, in gevallen die op basis van de overige criteria voor verhoging tot 100% in aanmerking zouden komen, de verhoging wordt beperkt tot 85% en in gevallen, waarin die andere criteria tot verhoging naar 85% zouden leiden, de uitkering op 70% blijft gehandhaafd. Vorenbedoeld beleid, voor zover toegepast op besluiten waarbij het uitkeringspercentage op 85% is gesteld, is door de Raad niet alleen in laatstgenoemde uitspraak, maar ook in enkele latere uitspraken, waaronder laatstelijk de uitspraak van 24 november 1998 (USZ 1999, 24), rechtens aanvaardbaar geacht.
Naar aanleiding van het vanwege gedaagde ingenomen standpunt dat aan het zojuist omschreven beleid op willekeurige wijze toepassing is gegeven, zodat de dagverblijftoets in casu buiten toepassing had moeten blijven, acht de Raad het allereerst van belang te constateren dat appellant, desgevraagd, niet in staat is gebleken enig schriftelijk stuk uit de periode rond 1 januari 1993 over te leggen waaruit blijkt dat de vorenomschreven dagverblijftoets toen onderdeel van zijn uitvoeringsbeleid ten aanzien van artikel 13 van Pro de AAW uitmaakte. Wel is de Raad op verschillende stukken gestuit waaruit naar voren komt dat ook de NAB het door de FBV geadviseerde beleid per 1 januari 1993 is gaan toepassen. Zo is op 16 december 1992 vanuit het hoofdkantoor van het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) aan het districtskantoor Breda meegedeeld dat de NAB zich heeft geconformeerd aan het FBV-advies. Voorts wordt in de incidentele mededeling uit januari 1993 in de "Leidraad AAW" van het GAK van 22 maart 1993 betreffende het nieuwe beleid bij verhoging van de uitkering wegens hulpbehoevendheid zonder enig voorbehoud ten aanzien van de zaken van de NAB gesteld dat de FBV-circulaire de voortaan geldende criteria bevat. Ook in de incidentele mededeling aan de houders van het Juridisch basisboek van de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD), waarin het nieuwe beleid ten aanzien van de toepassing van artikel 13 van Pro de AAW is uiteengezet, is niet vermeld dat er bij de advisering in zaken van de NAB op enigerlei wijze rekening zou moeten worden gehouden met het bezoeken van een dagverblijf. Wel is daarin een passage opgenomen over bewoners van zogeheten ADL-clusterwoningen. Zelfs in de specifiek voor de NAB geldende incidentele mededeling in de Leidraad AAW van 27 december 1993, waarin is aangeven dat alle lopende gevallen waarin in het verleden de uitkering naar 100% is verhoogd, aan de hand van de nieuwe criteria dienen te worden herbeoordeeld, wordt niet gerept van een afwijkend of aanvullend NAB-beleid, maar wordt integendeel gesteld dat de NAB vanaf 1 januari 1993 het algemene gewijzigd beleid volgt.
In het op 15 januari 1994 in de Leidraad AAW opgenomen bijzonder beleid van de NAB ten aanzien van de mogelijkheid om terugwerkende kracht te geven aan toekenningen ex artikel 13 van Pro de AAW is voor het eerst wel iets vermeld over het bezoeken van een dagverblijf. In het kader van de mandateringsregeling is namelijk aangegeven dat in geval de GMD positief adviseert over de toepassing van artikel 13, terwijl de betrokkene een dagverblijf blijkt te bezoeken, de beslissing daarover niet aan het GAK is gemandateerd, maar als twijfelgeval aan de Kleine Commissie van de NAB moet worden voorgelegd onder vermelding van het aantal dagen dat de betrokkene in een dagverblijf vertoeft.
Op 9 maart 1995 heeft de Kleine Commissie algemene zaken van de NAB een nota besproken en geaccordeerd, waarin de dagverblijftoets in de eerder omschreven vorm als onderdeel van het beleid is genoemd. Volgens de gemachtigden van appellant is de aanleiding voor die nota geweest dat bij de districtskantoren van het GAK en bij de GMD grote onduidelijkheid bestond over het door de NAB gehanteerde beleid. Uit een zich onder de gedingstukken bevindende notitie vanuit het hoofdkantoor van het GAK aan het districtskantoor Breda van 20 april 1995 blijkt dat als ingangsdatum van het op 9 maart 1995 vastgestelde beleid 10 maart 1995 geldt. In die notitie is voorts het volgende opgemerkt:
"Op Uw volgende vraag wat voor beleid er voordien gevoerd werd is moeilijk antwoord te geven. In principe zou vanaf 1 januari 1993 het algemene beleid gevoerd worden.
(....).
Dit is echter lang niet altijd het geval geweest. Er is in een heleboel gevallen al vooruitgelopen op het huidige beleid, zodat op uw vraag geen eenduidig antwoord kan worden gegeven."
De op 9 maart 1995 vastgestelde criteria zijn vervolgens op 15 mei 1995 opgenomen in de voornoemde Leidraad AAW. Het zijn ook deze criteria die vanwege de NAB nadien in lopende gedingen aan de Raad, en in casu ook aan de rechtbank, zijn gepresenteerd als haar reeds vanaf 1 januari 1993 geldende beleid.
Gelet op het voorgaande houdt de Raad het ervoor dat van een schriftelijk vastgelegd beleid van de NAB om een dagverblijftoets te hanteren geen sprake is geweest tot 10 maart 1995. De Raad acht wel aannemelijk dat tussen 1 januari 1993 en 10 maart 1995 bij de Kleine Commissie van de NAB de intentie heeft bestaan om in enige vorm gevolg te gaan geven aan de in de uitspraken van april 1990 door de Raad gedane suggestie om in het kader van artikel 13 van Pro de AAW een beleid te voeren waarin rekening wordt gehouden met de besparing op kosten van oppassing en verzorging als gevolg van het gebruiken van andere voorzieningen op dat terrein. Uit de door de Raad eerder berechte zaken blijkt immers reeds dat zulks in een aantal gevallen daadwerkelijk is gebeurd en ook uit de mandateringsregeling van voormeld op 15 januari 1994 in de Leidraad AAW opgenomen bijzonder beleid is zulks op te maken. Uit laatstgenoemde vermelding in de leidraad blijkt evenwel ook dat in januari 1994 het aspect bezoeken van een dagverblijf nog de status van twijfelgeval had, zodat op basis daarvan niet aannemelijk is dat toen reeds sprake was van een enigszins uitgekristalliseerde benadering op dit punt.
De Raad acht in dit verband nog van belang dat op grond van de tot 15 januari 1994 geldende mandateringsregels de voor toekenning in aanmerking komende gevallen, behalve als daarin een terugwerkende kracht van meer dan een jaar aan de orde was, niet aan de Kleine Commissie behoefden te worden voorgelegd, maar zelfstandig door de diverse districtskantoren van het GAK konden worden afgehandeld. Aannemelijk is dat vanaf 15 januari 1994 op grotere schaal gevallen waarin dagverblijfbezoek speelde aan de Kleine Commissie zijn voorgelegd, maar de Raad is er bepaald niet van overtuigd dat dit in alle gevallen is gebeurd. Met name valt dat te betwijfelen wat betreft de herbeoordelingsgevallen waarop eerdergenoemd bijzonder beleid van 27 december 1993 betrekking had, nu in het bijzonder beleid van 15 januari 1994 geen relatie is gelegd met die categorie gevallen.
Uit het voorgaande leidt de Raad af dat in de periode waarin het op 9 maart 1995 vastgestelde beleid nog niet gold, in veel gevallen de bij de voorbereiding van besluiten in het kader van artikel 13 van Pro de AAW betrokken functionarissen van de toenmalige GMD en het GAK, bij gebreke van informatie daarover in de hen ter beschikking staande interne richtlijnen, niet op de hoogte waren van voormelde beleidsintentie van de Kleine Commissie van de NAB en dat het voorts mede heeft afgehangen van de betrekkelijk toevallige omstandigheid of een zaak aan die commissie is voorgelegd, of het aspect bezoeken van een dagverblijf in de besluitvorming althans in enigerlei vorm een rol heeft gespeeld. De Raad acht dan ook onaanmelijk dat in de zojuist bedoelde periode in voorkomende gevallen steeds rekening is gehouden met dat aspect. Het komt de Raad al helemaal onaannemelijk voor dat de dagverblijftoets in de vorm waarin deze op 9 maart 1995 is uitgewerkt en als beleid is vastgesteld vanaf 1 januari 1993 consequent is toegepast. Een bevestiging van die conclusie ziet de Raad niet alleen in de eerder geciteerde notitie van 20 april 1995, maar ook in de omstandigheid dat uit de soortgelijke - uit de periode tussen 1 januari 1993 en 10 maart 1995 daterende - zaken die op dezelfde zitting als dit geding zijn behandeld naar voren komt dat in het merendeel daarvan de dagverblijftoets niet, althans niet in de vorm zoals op 9 maart 1995 vastgesteld, bij de voorbereiding en het nemen van besluiten betreffende de toepassing van artikel 13 van Pro de AAW is betrokken, doch pas achteraf aan de rechter is voorgehouden.
Het vorenstaande heeft de Raad tot de gevolgtrekking gebracht dat het, in elk geval tot het moment dat de dagverblijftoets uitdrukkelijk als onderdeel van het beleid van de NAB is gaan gelden, afhankelijk is geweest van min of meer toevallige factoren of er al dan niet in enige vorm toepassing is gegeven aan die toets, waardoor een verschil in behandeling is ontstaan tussen niet wezenlijk van elkaar verschillende gevallen. De Raad is van oordeel dat het in de betrokken periode daardoor op dit punt in die mate heeft ontbroken aan een consistente beleidsvorming en -uitvoering dat, wanneer destijds op enige wijze ten nadele van een uitkeringsgerechtigde toepassing aan de dagverblijftoets is gegeven, moet worden gezegd dat dit heeft plaatsgevonden in strijd met het verbod van willekeur, welk verbod vanaf 1 januari 1994 mede besloten ligt in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zulks geldt derhalve ook voor het onderhavige geval.
De Raad merkt nog op dat aan het zojuist verwoorde oordeel niet afdoet dat de Raad in eerdere uitspraken de dagverblijftoets op zichzelf rechtens aanvaardbaar heeft geacht. In die zaken is immers dat criterium steeds aan de Raad voorgehouden alsof dit reeds vanaf 1 januari 1993 onderdeel van het beleid van de NAB uitmaakte, terwijl er in die zaken geen aanleiding bestond om in twijfel te trekken dat vanaf dat tijdstip die maatstaf daadwerkelijk als vaste gedragslijn is toegepast.
De Raad is derhalve, evenals de rechtbank maar op andere gronden, van oordeel dat toepassing van de dagverblijftoets in casu de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, komt dan ook voor bevestiging in aanmerking met verbetering van de gronden als voormeld.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- voor verleende rechtsbijstand. Andere op grond van dat artikel te vergoeden kosten zijn niet gevorderd en daarvan is de Raad ook niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in artikel 22, derde lid van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat van appellant een recht van f 675,-- dient te worden geheven.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, met verbetering van de gronden als aangegeven in rubriek II van deze uitspraak;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot f 1.420,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat van appellant een recht van f 675,-- wordt geheven.
Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van mr M. van 't Klooster als griffier en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 1999.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) M. van 't Klooster.
LK
2906