Uitspraak
97/7232 ABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente
Vlaardingen, appellant,
en
A, wonende te B, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift aangevoerde
gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de
Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op 30 juni 1997 tussen
partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft zich als gemachtigde gesteld mr W.C. de
Jonge, advocaat en procureur te Vlaardingen.
Desgevraagd heeft appellant bij schrijven van 16 april 1998
nog enkele stukken ingezonden en vragen beantwoord. Voorts
heeft appellant bij brief van 7 oktober 1998 nog nadere vragen
beantwoord.
Het geding is behandeld ter zitting van 19 januari 1999, waar
appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde
B.H.J. Thedinga, werkzaam bij de gemeente Vlaardingen.
Gedaagde is niet verschenen.
II. MOTIVERING
Gedaagde, geboren in 1953, ontving een uitkering ingevolge de
Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, laatstelijk berekend
naar de norm voor een alleenstaande woningdeler.
In verband met de inwerkingtreding op 1 januari 1996 van de
Algemene bijstandswet (Abw) heeft appellant met betrekking tot
gedaagde in maart 1996 een onderzoek ingesteld naar de
rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de Abw zou leiden
inzake het recht op bijstand en de daaraan verbonden
verplichtingen, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste
lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet.
Tijdens dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat
gedaagde per 8 april 1996 zou verhuizen naar de P.straat te B
en dan als woningdeler zou moeten worden aangemerkt.
Bij besluit van 16 april 1996 heeft appellant besloten
gedaagde per 8 april 1996 een uitkering toe te kennen op grond
van de Abw. Appellant heeft daarbij, voor zover hier van
belang, de uitkering vastgesteld naar de bijstandsnorm voor
een alleenstaande van 21 jaar of ouder, zijnde f 970,56 per
maand, en meegedeeld dat gedaagde recht heeft op een toeslag
van 10% van het minimumloon, omdat sprake is van medebewoning
op grond van een commerciële overeenkomst.
Gedaagde heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat zijns
inziens geen sprake is van medebewoning op grond van een
commerciële overeenkomst, maar dat hij als een alleenstaande
moet worden beschouwd.
Dit bezwaar is bij het bestreden besluit van 22 oktober 1996
ongegrond verklaard.
Appellant heeft daartoe onder meer overwogen:
"Op grond van artikel 3, eerste lid van de
Bijstandsverordening normering van de gemeente
Vlaardingen, vastgesteld op 6 december 1995 ('De
Verordening') wordt de bijstandsnorm voor de
alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met
een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien
in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.
Op grond van artikel 3, derde lid van de Verordening
wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of
alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 10%
van het netto minimumloon indien er sprake is van
medebewoning op grond van een commerciële
overeenkomst.
Op grond van artikel 1, eerste lid onder o. wordt
het begrip medebewoning omschreven als volgt: die
situatie waarin er naast de belanghebbende één ander
zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als
alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)-paar.
Ingevolge artikel 11 van Pro de Verordening beslissen
burgemeester en wethouders in gevallen, de
uitvoering van deze verordening betreffende, waarin
deze verordening niet voorzien.
(...)
In uw bezwaarschrift geeft u aan dat u zelfstandig
een kamer bewoont aan het adres P.straat te B en
geen voorzieningen deelt met andere bewoners.
Op de ter zake van uw bezwaarschrift gehouden
hoorzitting van 14 augustus jongstleden hebt u
desgevraagd naar voren gebracht dat u wederom op de
P.straat bent gaan wonen omdat het alleen wonen u
niet beviel.
In het onderhavige geval is naar ons oordeel echter
wel een situatie aanwezig waarin het bewonen van een
kamer een zogenaamd schaalvoordeel oplevert. Immers,
de woning is eigendom van een Stichting, die de
lasten inzake de gemeentelijke belastingen voldoet.
U betaalt een maandelijks huurbedrag van f 350,00
waarmee u gevrijwaard bent van kosten die in de
situatie van het zelfstandig huren van een woning
wel hadden dienen te worden voldaan.
De toeslag in kwestie is niet gebaseerd op artikel
3, derde lid van de Verordening, doch op artikel 11.
De reden hiervoor is dat gebruikmaking van
eerstgenoemde artikel zou leiden tot onjuiste
toepassing van de verordening, omdat het begrip
medebewoning slechts ziet op een situatie waarin ten
aanzien van één belanghebbende één ander zijn
hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. In zoverre
is het bestreden besluit dan ook onjuist geredigeerd.
In feite is hier namelijk sprake van een
woningdelerssituatie als bedoeld in de oude Algemene
Bijstandswet.
Gelet op het feit dat het de bedoeling van de
wetgever is geweest uitsluitend een toelage van 20%
van het netto-minimumloon op de algemene
bijstandsnorm te verstrekken in het geval dat de
belanghebbende de lasten met niemand anders kan
delen, getuigt het van een juiste toepassing van de
wet in het onderhavige geval een toeslag van 10% te
verstrekken.
Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel
dat het bestreden besluit, met verwijzing naar
artikel 11 van Pro de Bijstandsverordening normering, op
juiste gronden is genomen.".
Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de aangevallen
uitspraak gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden
besluit vernietigd maar tevens bepaald dat de rechtsgevolgen
daarvan in stand blijven.
De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen:
"In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat
verweerder ten onrechte heeft verzuimd in het
bestreden besluit het bezwaar van eiser (deels)
gegrond te verklaren, nu hij nader tot het oordeel
was gekomen dat het primaire besluit er ten onrechte
van uitging dat er sprake was van medebewoning op
grond van een commerciële overeenkomst als bedoeld
in artikel 3, derde lid, van de Verordening, en
eiser juist tegen dit uitgangspunt bezwaar had
gemaakt.
Verweerder heeft dit uitgangspunt bij het bestreden
besluit verlaten, omdat - zo is onder meer ter
zitting gebleken - hij aan dit artikellid een
restrictieve uitleg geeft. Het artikellid vindt
slechts dan toepassing indien en voor zover er
sprake is van één hoofdverhuurder die aan één
onderhuurder op basis van een commerciële
overeenkomst woonruimte aanbiedt. Daarvan is in de
onderhavige situatie geen sprake.
De rechtbank acht deze restrictieve uitleg van
artikel 3, derde lid, van de Verordening onjuist
noch onredelijk.
Dit neemt niet weg dat naar het oordeel van de
rechtbank verweerder bij het bestreden besluit de
aan eiser toegekende toeslag van 10% ten onrechte
heeft gebaseerd op artikel 11 van Pro de Verordening. Nu
eiser een kamer bewoont, welke is voorzien van de
voor zelfstandige bewoning vereiste voorzieningen
welke hij niet deelt met anderen, en voorts niet in
geschil is dat in deze als woning aan te merken
kamer van eiser geen anderen hun hoofdverblijf
hebben, is artikel 3, eerste lid, van de Verordening
op eisers situatie van toepassing, zodat niet gezegd
kan worden dat de Verordening in deze niet voorziet.
Artikel 11 van Pro de Verordening kan in deze dus niet
van toepassing zijn. Voor zover verweerder met
artikel 11 van Pro de Verordening zijn algemene
individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op
het oog heeft, miskent hij dat de Verordening gelet
op artikel 38, eerste lid, van de Abw, een
categoraal karakter dient te hebben, waarbinnen een
dergelijke bepaling naar zijn aard niet past.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van
oordeel dat het bestreden besluit wegens onjuiste
motivering niet in stand kan blijven en onder
gegrondverklaring van het beroep vernietigd moet
worden. De rechtbank ziet evenwel aanleiding te
bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden
besluit in stand blijven.".
De door de rechtbank daarvoor gegeven motivering komt, kort
weergegeven, op het volgende neer.
Ingevolge artikel 38, vierde lid, van de Abw laat de
omstandigheid dat (bij de verordening) verhoging of verlaging
van de bijstandsnorm of afwijkende vaststelling van de toeslag
plaats vindt, onverlet dat op grond van artikel 13, eerste
lid, van de Abw appellant een algemene
individualiseringsbevoegdheid heeft.
Appellant kan van die bevoegdheid gebruik maken indien de
noodzakelijke bestaanskosten van de betrokkene hoger of lager
zijn dan waarop de landelijke norm en de gemeentelijke toeslag
zijn afgestemd. Appellant heeft volgens de rechtbank beoogd
van die bevoegdheid gebruik te maken.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant zich in
redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke
woonsituatie van gedaagde een zodanig schaalvoordeel meebrengt
dat daarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van
de toeslag. Door in het onderhavige geval de toeslag vast te
stellen op 10 % van het wettelijk minimumloon, daarbij
aansluiting zoekend bij de onder de (oude) Algemene
Bijstandswet bestaande woningdelerssituatie, heeft appellant
niet onzorgvuldig of in strijd met enig ander algemeen
beginsel van behoorlijk bestuur gehandeld.
Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet
verenigen.
Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een
onjuiste uitleg heeft gegeven van het begrip "woning" en
daarmee eveneens ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de
gemeentelijke "Bijstandsverordening normering" (verordening
van 6 december 1995, hierna: de Verordening) van toepassing
heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte artikel
11 van de Verordening niet van toepassing geacht.
Ten slotte betwist appellant dat de omstandigheid dat de
motivering van het bestreden besluit afwijkt van hetgeen in
het primaire besluit aan de beslissing ten grondslag was
gelegd, had dienen te leiden tot een (gedeeltelijke)
gegrondverklaring van het bezwaar.
Met betrekking tot de laatstgenoemde klacht merkt de Raad op
dat artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet
in de weg staat aan de handhaving van een besluit op een
andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit
steunt.
Op grondslag van het bezwaar vindt een heroverweging van het
bestreden besluit plaats. Voor zover de heroverweging daartoe
aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden
besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een
nieuw besluit. Het hier in geding zijnde op bezwaar genomen
besluit is niet als gevolg van de gewijzigde motivering een
wezenlijk ander besluit geworden dan het in primo genomen
besluit. Voor herroeping van het bestreden besluit was hier
dan ook geen aanleiding, terwijl voorts niet valt in te zien
dat bij handhaving van het besluit het gemaakte bezwaar
niettemin gegrond zou moeten worden verklaard.
Appellant bestrijdt de opvatting van de rechtbank dat artikel
3, eerste lid, van de Verordening van toepassing zou zijn
omdat gedaagde een kamer bewoont, welke als woning is aan te
merken.
Artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat
in deze verordening onder "woning" wordt verstaan: een woning,
een wooneenheid, een woonwagen of een woonschip. Blijkens de
toelichting op deze bepaling is voor het begrip woning
aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de
Wet individuele huursubsidie (WIH).
Een kamer, waarin de betrokkene alleen verblijft, is geen
woning als hier bedoeld, aldus appellant.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18, p. 87) is met
het begrip "woning" in deze wet inderdaad beoogd aansluiting
te zoeken bij de WIH.
In de uitvoering van die wet wordt onder een woning een
zelfstandige woning verstaan, dat wil zeggen een woning,
voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke
woonfuncties, zoals woon- en slaapruimte, was- en
kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld.
Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken
zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven
passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij
huurder of eigenaar zijn.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Abw wordt onder een
woning mede verstaan een woonwagen en een woonschip.
Het pand P.straat, waarheen gedaagde was verhuisd, is blijkens
de stukken een voormalig verzorgingstehuis en thans eigendom
van de Turkse Sociale en Kulturele Stichting. Er is een moskee
gevestigd en er worden kamers verhuurd. Gedaagde zou daar
volgens zijn opgave een kamer bewonen met eigen kook- en
wasgelegenheid. Naar appellant heeft meegedeeld beschikken de
kamers niet over eigen sanitaire voorzieningen of
kookgelegenheid en bevindt zich een gezamenlijke bad- en
toiletruimte op de begane grond. Wat daarvan ook zij, niet
gebleken is dat in dit geval is voldaan aan hetgeen onder het
begrip "woning" in de zin van de Abw moet worden verstaan.
Artikel 3, eerste lid, van de Verordening luidt:
"De bijstandsnorm voor de alleenstaande of
alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag
van 20% van het netto minimumloon indien in zijn
woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.".
Nu gelet op hetgeen hierboven is overwogen niet gezegd kan
worden dat gedaagde een woning bewoont waarin geen anderen hun
hoofdverblijf hebben, heeft de rechtbank ten onrechte artikel
3, eerste lid, van de Verordening ten aanzien van gedaagde in
beginsel van toepassing geacht.
Het vorenstaande brengt echter naar het oordeel van de Raad
nog niet mee, dat dus het beroep van appellant moet slagen.
In artikel 2 van Pro de Verordening zijn de categorieën aangegeven
van belanghebbenden aan wie bijstand kan worden verleend.
Appellant valt onder de categorie-aanduiding alleenstaande.
Het derde lid van artikel 3 van Pro de Verordening, in welk
artikel de criteria zijn opgesomd op grond waarvan de
bijstandsnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders
(niet) worden verhoogd, luidt:
"De bijstandsnorm voor de alleenstaande en de
alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag
van 10% van het netto minimumloon indien er sprake
is van medebewoning op grond van een commerciële
overeenkomst.".
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Verordening
wordt onder medebewoning verstaan:
"die situatie waarin er naast de belanghebbende één
ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft
als alleenstaande, alleenstaande ouder of
(echt)paar.".
Gelet op de wijze waarop in de Verordening het begrip
"medebewoning" is gedefinieerd, valt gedaagde niet onder het
derde lid van artikel 3 van Pro die Verordening.
Omdat ook niet een van de andere criteria op gedaagde van
toepassing is, heeft appellant zijn besluit om gedaagde een
toeslag van 10% te geven, doen steunen op artikel 11 van Pro de
Verordening, inhoudend:
"In gevallen, de uitvoering van deze verordening
betreffende, waarin deze verordening niet voorziet,
beslissen burgemeester en wethouders.".
De rechtbank heeft met betrekking tot de wijze waarop
appellant deze bepaling hanteert, overwogen, dat voor zover
appellant met artikel 11 zijn Pro algemene
individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op het oog
heeft, hij miskent dat de Verordening gelet op artikel 38,
eerste lid, van de Abw een categoriaal karakter dient te
hebben, waarbinnen een dergelijke bepaling naar haar aard niet
past.
Appellant geeft in het aanvullend beroepschrift aan, dat met
artikel 11 inderdaad Pro is beoogd een dergelijke
individualiseringsbevoegdheid aan appellant te geven.
Appellant schrijft:
"Het college heeft voorzien dat er bij deze keuze
niet in alle gevallen, met name indien sprake zou
zijn van panden, waarin meerdere kamers verhuurd
zouden worden, zou leiden tot het toekennen van een
toeslag. Teneinde deze gevallen toch een op de
situatie afgestemde toeslag te kunnen verstrekken is
artikel 11 van Pro de verordening opgenomen, hetgeen
naar het oordeel van het college als een species van
artikel 13 van Pro de Algemene bijstandswet dient te
worden beschouwd.".
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het
gemeentebestuur niet het recht kan worden ontzegd in zijn
verordening nogmaals het in artikel 13 van Pro de Abw reeds
neergelegde individualiseringsbeginsel op te nemen, indien het
van mening is dat zulks de duidelijkheid voor de
belanghebbenden ten goede zou komen.
Een dergelijke bepaling in de vorm van een hardheidsclausule
heeft echter al in artikel 10 van Pro de Verordening haar neerslag
gevonden.
Voorts heeft appellant niet zo zeer bij wijze van
individualisering als wel op categoriale wijze invulling
gegeven aan de hem in meergenoemd artikel 11 gegeven Pro
bevoegdheid. Dit, naar appellant meent, overeenkomstig de
bedoeling van deze bepaling.
Artikel 38, eerste lid, van de Abw bepaalt dat het
gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke
categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op
grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of
verlaging wordt bepaald.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18 p. 96) moet uit
de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging
of verlaging van de landelijke bijstandsnormen plaats vindt en
tevens op grond van welke criteria het bedrag van die
verhoging of verlaging wordt vastgesteld. De verordening heeft
derhalve een zodanig karakter dat de belanghebbenden daaruit
concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun
situatie geldt.
Door in de Verordening het aantal omschreven categorieën te
beperken tot drie, te weten a. alleenstaande, b. alleenstaande
ouder en c. (echt)paar, en voorts de criteria op grond waarvan
de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald, zodanig
te omschrijven dat groepen van bijstandsgerechtigden, welke
voor de invoering van de Abw in het Besluit landelijke
normering als duidelijk te onderscheiden groepen waren
aangeduid, thans niet uit de Verordening concreet kunnen
aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt, is
naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan het bepaalde in
artikel 38, eerste lid, van de Abw.
De Raad is voorts van oordeel dat een bepaling in de
Verordening waarbij in feite het aangeven van categorieën en
criteria in gevallen, waarin de verordening niet voorziet,
wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders, in strijd
moet worden geacht met evengenoemd artikellid.
Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de vaststelling van
de hoogte van gedaagdes uitkering niet kan worden gegrond op
artikel 11 van Pro de Verordening. Aangezien evenmin enige andere
bepaling in de Verordening valt aan te wijzen op grond waarvan
die vaststelling kan plaatsvinden, stelt de Raad vast dat het
besluit niet kan worden gedragen door de daaraan gegeven
motivering en mitsdien in strijd is met artikel 7:12 van Pro de
Awb.
De Raad merkt overigens op dat een en ander niet betekent dat
hij van oordeel is dat gedaagde niet voor een toeslag in
aanmerking zou dienen te worden gebracht of dat een zodanige
toeslag niet slechts 10% van het wettelijk minimumloon zou
kunnen bedragen.
Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel, zij het op
andere gronden dan de rechtbank, dat het bestreden besluit
niet in stand kan blijven en dat voorts de aangevallen
uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het
bestreden besluit in stand zijn gelaten, eveneens voor
vernietiging in aanmerking komt.
De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan
artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is
bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in
stand blijven;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming
van deze uitspraak;
Verstaat dat van appellant een griffierecht van f 675,--wordt
geheven.
Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en mr Th.C.
van Sloten en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in
tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier en
uitgesproken in het openbaar op 2 maart 1999.
(get.) C.G. Kasdorp.
(get.) I. de Hartog.
HL
2202