Uitspraak
99/3807 WW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen , appellant,
en
[A.], wonende te [B.], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de Arrondissementsrechtbank te Utrecht op 10 juni 1999 tus-sen par-tijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft mr. B.J.M. de Leest, advocaat te Utrecht, een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 4 april 2001, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.E. Visser, werkzaam bij Gak Nederland bv, terwijl gedaagde is verschenen bij mr. De Leest, voornoemd.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet (WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang.
Aan de gedingstukken ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden, welke als uitgangspunt dienen voor zijn oordeelsvorming.
Aan gedaagde is met ingang van 22 april 1996 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend naar een omvang van 22,66 uur per week.
Voorts is aan haar met ingang van genoemde datum een toeslag ingevolge de Toeslagenwet toegekend. Van 26 juli 1996 tot 5 september 1996 is gedaagde zonder behoud van uitkering met vakantie in het buitenland geweest. De WW-uitkering en de toeslag zijn verleend tot en met 1 december 1996, op welke datum de maximum uitkeringsduur was bereikt.
In de periode van 3 juni 1996 tot en met 1 december 1996 heeft gedaagde werkzaamheden verricht zonder dat zij deze (volledig) aan appellant door middel van de daarvoor bestemde werkbriefjes had opgegeven. Bedoelde werkzaamheden zijn verricht in de weken 23, 24, 26, 27, 36, 38, 39, 40 en vanaf week 42 tot en met week 48. Gedaagde heeft in die weken via twee verschillende uitzendbureaus gewerkt voor twee instellingen.
Bij besluit op bezwaar d.d. 19 september 1997 heeft appellant - voor zover hier van belang - gedaagde wegens het plegen van een benadelingshandeling over de periode voor 1 augustus 1996 met ingang van 3 juni 1996 een sanctie opgelegd van 20% gedurende 16 weken. Hierbij heeft appellant overwogen dat overeenkomstig het destijds gehanteerde beleid bij een financieel nadeel van f 917,34 (uitkering en toeslag) bruto, exclusief overhevelingstoeslag ad f 69,27, een sanctie van 30% gedurende 42 weken passend zou zijn, doch dat er sprake is van een verminderde verwijtbaarheid, zodat in haar geval wordt volstaan met een sanctie van 20% gedurende 16 weken.
Wegens overtreding van de mededelingsverplichting van artikel 25 van Pro de WW en van artikel 12 van Pro de TW vanaf 1 augustus 1996, de datum waarop de Wet boeten, maatregelen en invordering sociale zekerheid (hierna: Wet BMTI) in werking is getreden, is gedaagde een boete opgelegd. Appellant heeft hierbij overwogen dat gelet op de hoogte van het benadelingsbedrag na 1 augustus 1996, in totaal f 2.599,63, ingevolge artikel 4 van Pro het Boetebesluit zoals dat gold ten tijde van het besluit van 19 september 1997 een boete is aangewezen van f 600,--, doch dat reden bestaat om over te gaan tot matiging, zodat de boete wordt vastgesteld op f 300,--. Voorts heeft appellant - voor zover hier van belang - besloten tot terugvordering van de als gevolg van de opgelegde sanctie onverschuldigde betaalde uitkering en toeslag.
Gedaagde heeft tegen dat besluit beroep ingesteld waarbij zij heeft doen aanvoeren zich niet met de opgelegde sanctie en de boete te kunnen verenigen. Zij heeft in dit verband onder meer gesteld dat nu zowel een sanctie als een boete is opgelegd zij dubbel wordt gestraft, terwijl het hier één soort gedraging betreft te weten het steeds op dezelfde wijze schenden van de inlichtingenplicht. Gedaagde is van oordeel dat in een dergelijk geval slechts één strafbepaling dient te worden toegepast.
De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 19 september 1997 gegrond verklaard voor zover daarbij een sanctie is opgelegd van 20% gedurende 16 weken en de als gevolg daarvan ten onrechte betaalde uitkering en toeslag is teruggevorderd. De rechtbank heeft het besluit van 19 september 1997 in zoverre vernietigd en ten slotte beslissingen gegeven ter zake van het griffierecht en de proceskosten.
De rechtbank heeft daartoe - samengevat - overwogen dat gedaagde door het niet juist opgeven van de door haar gewerkte uren niet de inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 25 van Pro de WW, zoals dat artikel vanaf 1 augustus 1996 is komen te luidden en zoals dat voordien gold, is nagekomen. De rechtbank is van oordeel dat het meermalen achtereen geven van onjuiste informatie in het kader van het verstrekken van inlichtingen aan een uitvoeringsorgaan gezien moet worden als een voortgezette handeling. De rechtbank heeft hierbij aansluiting gezocht bij artikel 56, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr), op grond waarvan in geval van een voortgezette handeling bij schuldigverklaring slechts één strafbepaling wordt toegepast. Het beleid van appellant om ter zake van het achtereenvolgens verstrekken van onjuiste inlichtingen als voortgezette handeling zowel een sanctie als een boete op te leggen acht de rechtbank in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens constateert de rechtbank dat per 1 augustus 1996 niets is veranderd aan de in de WW opgenomen mededelingsverplichting maar dat alleen de reactie op het niet voldoen aan die verplichting is gewijzigd. Gegeven de door de wetgever gewijzigde reactie op de overtreding van de inlichtingenplicht, acht de rechtbank het aangewezen om in deze overgangssituatie de minst belastende reactie op het handelen van gedaagde in stand te laten, waartoe de rechtbank aansluiting heeft gezocht bij artikel 1, tweede lid, Sr. De sanctie is weliswaar niet punitief van karakter, zo heeft de rechtbank overwogen, maar zij acht in de gegeven omstandigheden aansluiting bij genoemd artikel voor de hand liggen. De rechtbank heeft ten slotte vastgesteld dat de opgelegde boete van f 300,-- het meest gunstig is voor gedaagde. Appellants besluit, waarbij zowel een sanctie als een boete is opgelegd, heeft de rechtbank vernietigd wegens strijd met een redelijke beleidsbepaling en wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Appellant heeft daartoe - samengevat - verwezen naar het overgangsrecht van de Wet BMTI, zoals dat is vervat in de artikelen XVI en XVII van de Wet BMTI. Voorts stelt appellant dat in het geval van gedaagde sprake is van een doorlopende gedraging van juni tot december 1996, die derhalve plaats vond gedeeltelijk voor de invoering van de Wet BMTI en gedeeltelijk erna. Onder verwijzing naar het Beleidsadvies van 21 juni 1996, Tica Mededeling nummer M 96.91B, welke mededeling thans geldt als een mededeling van appellant, is hij van opvatting dat het overgangsrecht geen andere mogelijkheid over laat dan de doorlopende gedraging in twee stukken te knippen: een periode voor de invoering van de Wet BMTI en een periode erna en vervolgens de respectievelijke regimes hierop toe te passen. Voorts is appellant van opvatting dat er geen grond is om het strafrecht analoog toe te passen onder meer omdat het regime voor 1 augustus 1996 niet punitief van aard was.
De Raad overweegt het volgende.
Partijen betwisten niet, en ook de Raad is van oordeel, dat gedaagde in de periode van 3 juni 1996 tot 1 december 1996 door het niet juist opgeven van de door haar in die periode gewerkte uren de mededelingsverplichting als bedoeld in artikel 25 van Pro de WW heeft geschonden.
De Raad stelt voorts vast dat appellant voor de invoering van de Wet BMTI in het geval dat op enig moment werd geconstateerd dat een werknemer gedurende een bepaalde periode een serie werkbriefjes ter zake van het verricht hebben van werkzaamheden onjuist had ingevuld, niet voor iedere afzonderlijke gedraging, te weten iedere keer dat een werkbriefje onjuiste inlichtingen bevatte waardoor iedere keer sprake was van schending van artikel 25 van Pro de WW, een sanctie oplegde doch ervoor koos het betreffende tijdvak in zijn geheel te bezien, waarbij de zwaarte van de sanctie toenam naarmate de totale periode waarin de inlichtingenplicht was geschonden langer was en het benadelingsbedrag dientengevolge in hoogte steeg. Appellant duidt een dergelijk geval aan als een "doorlopende gedraging". Ook na de inwerkingtreding van de Wet BMTI hanteert appellant deze gedragslijn. De Raad verwijst hiertoe naar de Tica circulaire van 21 februari 1996, nummer 96.02 alsmede naar appellants Besluit van 22 april 1998, Stcrt 1998, 89, de Beleidsregel afbakening maatregel en boete.
De Raad merkt dienaangaande op dat hij deze, zoals ter zitting vanwege appellant is aangevoerd, door praktische redenen ingegeven gedragslijn niet onjuist acht. In verreweg de meeste gevallen zal het niet mogelijk zijn om wanneer een werkbriefje is ingeleverd onmiddellijk te constateren dat in de betreffende periode de inlichtingenplicht niet is nageleefd. Dit neemt echter niet weg dat het meermalen onjuist invullen van werkbriefjes ter zake van het verricht hebben van werkzaamheden zich naar zijn aard er toe leent om per afzonderlijk werkbriefje, dat een aaneengesloten periode van vier weken betreft, afzonderlijk te worden gesanctioneerd aangezien iedere keer dat een onjuist ingevuld werkbriefje is ingeleverd, sprake is van overtreding van artikel 25 van Pro de WW.
Appellant heeft zich voor zijn standpunt dat in het geval van gedaagde een onderscheid moet worden gemaakt tussen gedragingen, in casu de schendingen van de inlichtingenplicht, welke zich voor en welke zich vanaf de inwerkingtreding van de Wet BMTI per 1 augustus 1996 hebben voorgedaan gebaseerd op het overgangsrecht zoals dat is neergelegd in de artikelen XVI en XVII van de Wet BMTI.
De Raad kan appellant hierin volgen. Op grond van genoemd artikel XVI wordt er geen wijziging gebracht in de bevoegdheid van appellant tot weigering van uitkering wegens gedragingen die zich hebben voorgedaan voor inwerkingtreding van de Wet BMTI en ingevolge artikel XVII zijn de artikelen 24, tweede lid, 27 en 28 van de WW, zoals die luiden vanaf 1 augustus 1996, niet van toepassing op gedragingen die zich voordoen voor genoemde datum.
Uit deze bepalingen volgt dat op gedragingen die zich hebben voorgedaan voor de inwerkingtreding van de Wet BMTI het recht van toepassing is zoals dat voor die datum gold, hetgeen er vervolgens toe leidt dat gedragingen die zich vanaf 1 augustus 1996 hebben voorgedaan worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat per die datum is gaan gelden. De Raad verwijst in dit verband ook naar de toelichting op (thans) artikel XVII zoals verwoord in de Nota van Wijziging, Tweede Kamer, 1994-1995, 23909, nummer 8, bladzijde 56, alwaar tot dezelfde slotsom wordt gekomen.
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn standpunt nog verwezen naar de Tica Mededeling van 21 juni 1996 nummer M.96.91B, genaamd Beleidsadvies overgangsrecht Wet boeten. In deze mededeling wordt aangegeven dat ter zake van de overtreding van de inlichtingenplicht een splitsing wordt aangebracht in een periode voor en een periode na invoering van de Wet BMTI. Voor beide perioden afzonderlijk wordt het benadelingsbedrag vastgesteld en vervolgens wordt over de periode voor 1 augustus 1996 een beslissing genomen aan de hand van het oude sanctieregime en over de periode vanaf genoemde datum aan de hand van het ter uitvoering van artikel 27 van Pro de WW gegeven Boetebesluit.
De Raad acht een en ander in overeenstemming met de hierboven - in het kort - aangehaalde artikelen XVI en XVII van de Wet BMTI.
Nu het in het geval van gedaagde - zoals hiervoren is overwogen - gedragingen betreft die zich naar hun aard lenen voor het toepassen van een "knip", volgt uit het voorgaande dat appellant op goede gronden ter zake van de gedragingen voor 1 augustus 1996 het toen geldende sanctieregime heeft toegepast en op de gedragingen vanaf deze datum het ten tijde van het besluit op bezwaar d.d. 19 september 1997 geldende Boetebesluit.
De Raad ziet niet, anders dan de rechtbank, dat appellant hiermee in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel.
Met appellant is de Raad van oordeel dat in het thans voorliggende geval artikel 1, tweede lid, Sr niet analoog kan worden toegepast. Toepassing van genoemd artikellid, luidende: "Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het (strafbaar) feit is begaan worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast.", in de zin als door de rechtbank overwogen leidt er toe dat deze bepaling ook werking krijgt voor het sanctieregime van voor 1 augustus 1996.
De Raad heeft al meermalen overwogen dat een gedraging als hier aan de orde voor de inwerkingtreding van de Wet BMTI niet als een "criminal offence" werd beschouwd. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 14 februari 2001, gepubliceerd in JB 2001/80, in welke uitspraak voorts nog is ingegaan op artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
Voorts verwijst de Raad nog naar zijn uitspraak van dezelfde datum, gepubliceerd in USZ 2001/97. In deze laatstgenoemde uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat genoemde bepaling van het IVBPR niet kan worden ingeroepen ter zake van een gedraging die zich heeft voorgedaan voor de inwerkingtreding van de Wet BMTI indien het benadelingsbedrag met toepassing van de Wet BMTI zou leiden tot een lagere boete dan de opgelegde sanctie overeenkomstig het regime zoals dat gold ten tijde van die gedraging. De Raad heeft in deze uitspraak met zoveel woorden overwogen dat met de Wet BMTI ten opzichte van het voordien geldende recht niet in een lichtere straf wordt voorzien, maar dat voor het eerst een straf wordt geïntroduceerd.
De Raad komt thans toe aan de beoordeling van de door appellant ter zake van de schending van de mededelingsplicht in de periode voor 1 augustus 1996 opgelegde sanctie, een korting van 20% gedurende 16 weken, alsmede van de boete van f 300,--, opgelegd ter zake van de vanaf 1 augustus 1996 gepleegde schending van artikel 25 van Pro de WW.
Met betrekking tot de sanctie overweegt de Raad het volgende
Ter zitting is vanwege appellant aangegeven dat de bij het besluit op bezwaar opgelegde sanctie van 20% gedurende 16 weken niet langer wordt gehandhaafd aangezien inmiddels naar aanleiding van 's Raads uitspraak van 13 oktober 1998, gepubliceerd in RSV 1999/10, een nieuw beleid is ontwikkeld, onder meer inhoudende dat bij een benadelingsbedrag tot f 1.000,--, in beginsel een korting wordt toegepast van 10% gedurende 8 weken. Appellant is thans van mening dat in het geval van gedaagde vanaf 3 juni 1996 een korting van 10% gedurende 8 weken moet worden opgelegd nu het benadelingsbedrag in de periode voor 1 augustus 1996 lager was dan f 1.000,--.
De Raad wijst erop dat in het nieuwe beleid de genoemde kortingen standaardsancties zijn waarbij expliciet is aangegeven dat op dit uitgangspunt nuanceringen kunnen worden aangebracht in opwaartse of neerwaartse richting in verband met de bijzondere omstandigheden van het individuele geval, en dat bij het ontbreken van verwijtbaarheid geen sanctie wordt opgelegd. De Raad merkt op dat hierbij de laagste trede, zijnde 10% gedurende 8 weken, niet is uitgezonderd.
Nu appellant bij het besluit op bezwaar ervan is uitgegaan dat in het geval van gedaagde sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid, waarmee de Raad op zich kan instemmen, in verband waarmee appellant de aanvankelijk opgelegde sanctie heeft verlaagd tot een korting van 20% gedurende 16 weken, is de Raad van oordeel dat zulks ook gevolgen dient te hebben in de zin van matiging van de standaardsanctie waarvan appellant thans uitgaat.
De rechtbank heeft het besluit op bezwaar in zoverre dan ook terecht, zij het op andere gronden, vernietigd.
Met betrekking tot de opgelegde boete overweegt de Raad als volgt.
Appellant heeft bij het besluit op bezwaar van 19 september 1997 overwogen dat, uitgaande van een benadelingsbedrag van f 2.599,63, ingevolge artikel 4 van Pro het toen geldende Boetebesluit een boete moet worden opgelegd van f 600,--, doch dat er reden is de boete te matigen en vast te stellen op de naastlagere categorie zijnde f 300,--. De Raad kan een en ander niet anders opvatten dan dat deze verlaging is ingegeven door de, ook door de Raad gedeelde, opvatting van appellant dat er sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid.
Ingevolge artikel 2 van Pro het per 1 februari 2001 geldende Boetebesluit (Stb. 2000, 462) wordt de boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij tenminste op f 100,-- wordt vastgesteld en dat de boete naar boven wordt afgerond op een veelvoud van f 25,--. Artikel 3 van Pro dit Besluit schrijft onder meer voor dat indien de mate van verwijtbaarheid waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten daartoe aanleiding geeft, de boete, die berekend is met toepassing van artikel 2, wordt verhoogd of verlaagd.
Uitgaande van het in het besluit van 19 september 1997 genoemde benadelingsbedrag van f 2.599,63 kan de boete met toepassing van artikel 2 van Pro thans geldende Boetebesluit niet hoger dan op f 275,-- worden vastgesteld, waarbij nog geen rekening is gehouden met het feit dat in casu sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid.
Nu vast staat dat het vanaf 1 februari 2001 geldende Boetebesluit voorziet in een lagere boete dan waartoe appellant heeft besloten, leidt artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het IVBPR, zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 maart 2000, gepubliceerd in RSV 2000/87, USZ 2000/113, IB 2000/109 ertoe dat het besluit van 19 september 1997 ook in zoverre niet in stand kan blijven.
Het vorenstaande leidt er toe dat appellant ter zake van de gedragingen voor 1 augustus 1996 bevoegd is een sanctie op te leggen en met betrekking tot het niet nakomen van de mededelingsverplichting vanaf 1 augustus 1996 gehouden is een boete op te leggen. Hoewel de zwaarte van de sanctie en de hoogte van de boete nog nader door appellant moeten worden vastgesteld, zullen deze, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, niet zodanig zwaar zijn dat deze ieder afzonderlijk niet de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zullen kunnen doorstaan.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- als kosten van in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
Derhalve moet als volgt worden beslist.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover hierbij het beroep tegen het besluit van 19 september 1997 gegrond is verklaard ter zake van de hierbij opgelegde sanctie van 20% gedurende 16 weken alsmede de hiermee samenhangende terugvordering en dit besluit in zoverre is vernietigd;
Vernietigt het besluit van 19 september 1997, voor zover hierbij een boete is opgelegd van f 300,-- en verklaart het inleidend beroep in zoverre alsnog gegrond;
Bepaalt dat appellant een nieuw besluit op bezwaar neemt met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is overwogen;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep begroot op f 1.420,-- te betalen aan de griffier van de Raad.
Aldus gegeven door mr. M.A. Hoogeveen als voorzitter en mr. Th.C. van Sloten en mr. Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van M.D.F. de Moor als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2001.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) M.D.F. de Moor.
GdJ
85